財政政策如何推進經濟增長方式轉變

　　上海證券報 

　　課題組組長:蘇明

　　報告執筆人:閻坤馬洪范李全劉軍民于樹一

　　"十一五"規劃明確提出，今后我國必須提高對外開放水平，同時提出了實施互利共贏的開放戰略，這是我國在"十一五"期間統籌國內發展和對外開放的重大指導原則。在利用外資方面，互利共贏的開放戰略強調:繼續積極有效利用外資，著力提高利用外資質量，加強對外資的產業和區域引導。在這一戰略原則的指導下，穩健的財政政策可以考慮通過提高外資利用水平來促進經濟增長方式的轉變，并做出具體政策安排:

　　1.提高外資利用水平的內在要求

　　改革開放以來，盡管我國已經向外資開放了眾多行業及地區，但外資利用水平仍不令人滿意，其原因有總量方面的、有配置方面的，有內生的、也有外生的，它們構成了進一步提高外資利用水平的內在要求。

　　⑴糾正外資產業、行業和地區結構失衡

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出加快經濟結構戰略性調整，推進產業結構優化升級，是保持經濟平穩較快發展、提高經濟增長質量和效益的重要保障。但是在外商投資領域，存在著外資產業結構失衡、行業和地區結構失衡，不利于提高外資利用水平和促進經濟增長方式的轉變。

　　第一，外資產業結構失衡。由于我國的勞動力價格低廉，外商直接投資的產業大多是勞動力密集型的加工制造業，通過高能源投入和犧牲環境來提高利潤水平。當前，這些產業的市場容量已經接近飽和，迫切需要推進外商投資領域的產業結構優化升級。

　　第二，外資行業結構失衡。改革開放時，出于經濟安全和社會穩定的考慮，我國未向外資開放關鍵性的行業，隨著市場經濟體制的完善，某些未開放的行業有望成為今后一段時期中國利用外資的新的增長點。所以，外資行業結構需要相應調整，擴大開放范圍。

　　第三，外資地區結構失衡。多年來，我國在吸引外資的過程中，過分注重實行地區優惠政策，政策多向東部沿海地區和經濟特區傾斜，所以外資的地區分布并不均衡，中西部地區因資金不充足而導致經濟不發達，同時，外資地區結構失衡加大了外資產業和行業失衡的程度。

　　⑵提高外資引進和利用質量

　　轉變經濟增長方式直接要求提高外資引進和利用的質量，但其質量不高恰恰是我國所面臨的嚴峻問題。目前在吸引和利用外資中普遍存在的情況是:

　　第一，外資利用成本較高，我國吸引外資的工作待投資項目設立即告終結，沒有對外資投資的質量和利用效率進行監督，沒有對外資企業在華經營、擴大再生產、再投資等情況做跟蹤調查或提供相關服務，導致外資利用水平不高而環境和其他成本很高。應設立專門的外資監督機構，監督和規范出資人、經營者和引資者的行為，以提高引進和利用外資的質量。

　　第二，外資利用效率不高，因為我國只注重吸引新設項目投資，而低估了對外資項目擴大外商再投資的潛力。對一些大型外資項目而言，具有較高再投資能力的出資者往往出于謹慎的考慮，僅以初始投資投石問路，如果出資者對投資經營環境滿意，后續投資將會逐期到位。但因我國未明確出資者意圖、營造良好的投資環境，致使出資者放棄再投資的打算，資金的利用效率不高，雙方都受到損失。因此吸引外資的工作應從鼓勵外資在華設立企業向后擴散，貫穿外資設立、經營、再投資全過程，全方位提高管理和利用外資的質量。

　　⑶保持外資規模適度增長、擴大投資領域

　　當前提高我國外資利用水平要求保持外資規模適度增長、擴大投資領域，有如下理由支持:

　　首先，外資對經濟發展的促進作用明顯增強。外商投資遍及制造業、服務業、農業、基礎設施等領域。2004年，外商投資企業固定資產投資占全社會固定資產投資總額的近12%，工業增加值占全國工業增加值的比重達28%，出口額占全國出口總額的57%，在外商投資企業中直接就業人員為2400萬人，約占全國非農業勞動人口的10%，說明外商投資企業對國民經濟發展的促進作用明顯增強。

　　其次，外資規模有適度增長的空間。扣除一些外資企業終止運營、資產折舊或撤資等因素，按照國際口徑估測，中國吸收外商直接投資(FDI)的存量大約在2130億美元，占全球FDI的比重不到1%。中國吸收外商直接投資占國內生產總值的比重，占固定資產投資的比重和人均占有FDI的比重，都低于世界平均水平，因此，可以保持我國外資的適度增長規模。

　　再次，外商投資領域擴大的條件形成。隨著世界經濟新一輪產業結構的調整和與之相關聯的國際間產業轉移的新趨勢，我國制造業吸引外資的重點可以逐步由勞動密集型的輕加工組裝業轉向重化工業、深加工業和高新技術產業。同時，入世后我國相繼頒布了40多部開放服務貿易領域的法規和規章，涉及金融、物流、分銷、旅游、建筑等幾十個領域，可以引導外資投向新興的服務業如信息服務業、現代物流業、旅游服務業、證券保險業以及文化教育醫療等服務業領域。可見，外商投資領域擴大的條件已經形成。

　　⑷改善投資環境

　　我國對外商實行的優惠政策在市場經濟體制不完善，總體投資環境惡劣的改革開放初期是必要的，且對于吸引外資確實發揮了積極作用。而現階段，完善投資環境對于吸引外資的效果將好于使用優惠政策的效果，因為外資更注重追求長遠利益，注重東道國的經濟發展水平、市場規模、政策的連續性與透明度以及政府工作效率等投資環境的改善。改善投資環境要做到以下幾個方面:第一，要加強基礎設施的建設，提供優良的社會公共事業的服務。

　　第二，加強人才的培養與儲備，要建立立體的人力資源庫，引導和培養適應社會需求的復合型人才，及時根據市場需求調整人才的培養方向。

　　第三、優化政府職能部門的公共服務功能，應進一步簡化行政審批程序，整治投資的不良環節，改善行政環境；加大知識產權保護的執法力度，依法保護外商的合法權益；注重保持外商投資有關法律的相對穩定性、連續性和可操作性，努力創造良好的政策和法律環境；加快某些行業貿易投資自由化步伐等。

　　2.提高外資利用水平的財政政策的安排

　　"十一五"規劃提出，"十一五"期間必須提高對外開放水平，財政政策是滿足這一要求不可或缺的外部力量，可以面向提高外資利用水平來提高對外開放水平，其具體政策安排如下:

　　⑴稅收政策

　　稅收政策設計應滿足互利共贏的開放戰略對"十一五"期間利用外資的要求。

　　首先，實行稅收的產業梯度優惠政策，對于涉及國民經濟安全的產業設定較高的稅收門檻，對于外資投向對基礎領域或高新技術產業要給予特殊的優惠；

　　其次，在稅收優惠的政策上，從地區優惠為主轉向產業優惠為主，在產業優惠的基礎上，再對東北老工業基地和中西部地區吸引和利用外資實行優惠，降低外商投資中西部的成本，鼓勵外商投資中西部的基礎設施建設和生態環境建設；

　　再次，適應建設資源節約型、環境友好型社會和轉變經濟增長方式的要求，稅收政策應有助于改變不合理的外資產業結構，體現出稅收對資源利用和環境保護的激勵與懲罰機制，糾正能源的高投高耗，減少對資源、環境、生態的破壞。

　　最后，在具體稅種的安排上，在東北地區率先進行增值稅轉型的改革試點，并逐步推廣消費型增值稅，降低企業稅負；統一內外資企業所得稅，為企業創造公平的競爭環境，完善市場調節機制；規范營業稅，調整和制定導向性的稅率與稅收優惠，以適應外資從制造業到服務業的擴展。

　　此外，還需要注意的是，旨在提高外商投資水平的稅收政策不能影響市場競爭環境，不能給內資企業帶來超額負擔。

　　⑵財政支出政策

　　第一，在不影響公共基礎設施投資的前提下，抽出部分財政投資資金，通過財政貼息、財政參股等多種途徑對外商投資企業給予支持。

　　第二，對符合國家產業政策、由外商投資的科技企業實行一定的財政貼息；對國家通信網絡、信息高速公路建設等科技發展有基礎性作用的項目和科技風險投資項目進行直接投資或財政參股。從而帶動我國科技產業的成長，增強企業自主創新能力，促進我國整體的科技進步和經濟的集約型增長。

　　第三，除了繼續進行國家重點基礎設施建設之外，對于部分國際大財團參股的我國重點項目投資，特別是技術裝備工業領域、高新技術產業領域和關系到工業基礎的加工工業領域的項目投資，可以有選擇地給予財政支持。

　　第四，地方財政應增大財政基礎設施和基礎工業投入，超前發展能源、交通、通訊、城市公用事業，明確基礎領域的建設和完善是吸引外資的重要手段。

　　⑶完善社會保障制度的財政政策

　　"十一五"時期財政應致力于解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，擴大就業、完善社會保障體系、理順分配關系、發展社會事業，以大幅度減輕企業社會負擔，尤其是勞動密集型外資企業社會負擔，具體應做到如下幾個方面:

　　第一，在預算編制上，應盡快編制全面涵蓋養老、失業、工傷、生育、住房公積金、優撫金、救濟金、社會福利等社會保障項目基金的社會保障預算，使社會保障基金管理集中、規范和穩定。

　　第二，將社會保障基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理；調整財政預算的支出結構，優先足額確保城市居民最低生活保障，并實行財政專項管理；加大公共衛生投入，擴大基本醫療保險制度的覆蓋面，建立面向全民的公共衛生體系。

　　第三，適時開征社會保障稅，改變目前保障水平參差不齊和社會保障功能差的狀況。

　　第四，加強對社會保障基金的財務管理與監督。

　　促進經濟增長方式轉變的重要方面:提高外資利用水平

　　經濟增長方式的基本內涵

　　經濟增長方式，即生產要素的分配、投入、組合以及使用方式，它決定著生產力的整體效能和發展情況，可以較為準確地反映出經濟增長的實質內涵。

　　1、粗放型經濟增長方式及其表現

　　粗放型經濟增長方式，也可以叫做數量型、外延型或速度型增長方式。其主要特征是"三高"和"三低"，即高速度、高投入、高消耗；低質量、低產出、低效益。其表現可概括為:從宏觀上，重實物量平衡、輕價值平衡；從生產上，重數量速度、輕質量效益；從投資上，重外延擴張、輕內涵深化。這是一種浪費資源、代價高昂的經濟增長方式。

　　2、集約型經濟增長方式及其表現

　　集約型經濟增長方式，也叫質量型、內涵型或效益型增長方式，它與粗放型增長方式相反，主要依靠提高生產要素有機構成和使用效率來實現經濟增長，即依靠技術進步，提高生產效率和資源配置效率等內涵擴大再生產方式，具有消耗低、質量高、投入少、產出多、效益好、污染小等特點。這種經濟增長方式，不僅有利于實現經濟的持續快速增長，而且有利于顯著提高經濟整體素質和效益。

　　粗放型經濟增長方式與集約型經濟增長方式有較大區別(見表1)。

　　利用外資與經濟增長方式轉變之間的關系

　　當前，我國正致力于促進經濟增長方式的根本轉變，利用外資對改善宏觀經濟環境、微觀經濟行為都具有積極的意義。利用外資不僅是資金總量和技術的引進，而且可以給國內改革施加一個強大的外部推動力，把利用外資納入國家宏觀經濟政策的制定和執行中，在擴大內需、調整經濟結構和構建和諧社會中起到重要作用；在國內市場化改革、市場機制的形成、現代企業制度的建立和運行機制的完善、國家管理經濟形式的轉變中發揮積極效用。而這些正體現了經濟增長方式轉變的具體要求。因此，利用外資并提高利用水平無疑是促進我國經濟增長方式轉變的重要方面。

　　我國利用外資現狀

　　自20世紀80年代以來，我國在利用外資問題上取得了長足的發展。1990年之后進入高速增長期，2002年我國實際使用外商直接投資首次超過美國，躍居全球第一，高達527.43億美元。進入2005年，我國利用外資繼續在平穩中向前發展。

　　然而，不可忽視的是，由于我國正處于經濟體制變革與經濟增長方式轉變兩大背景之下，市場環境不夠完善，加之逐利資本本身不可避免的盲目性，我國在利用外資上也存在一些問題亟待解決:(1)外商投資產業結構不合理；(2)外資投資區域分布失衡；(3)外資投資規模較小，且主要表現為數量上的擴張；(4)外資利用和管理水平較低；(5)利用外資與利用國內資金存在矛盾，妨礙內資企業競爭力提高。("轉變經濟增長方式的財政政策研究"課題組)

　　看點

　　◇針對我國經濟運行中出現的一些新情況和新變化，中國政府決定從2005年起實施穩健的財政政策，這是我國財政政策的第三次重大轉型，是有效落實科學發展觀的具體體現。"十一五"規劃強調指出，"必須加快轉變經濟增長方式"，因此，穩健財政政策體系的具體安排應體現出長期性、前瞻性和靈活性特征，致力于建立經濟自主增長和健康發展的長效機制，為經濟增長方式的轉變創造一個良好的政策環境。

　　◇經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，是實現我國經濟社會持續穩定協調發展的根本途徑。它既需要微觀主體調整要素配置方式和提高配置效率，也需要政府按照完善社會主義市場經濟體制和貫徹落實科學發展觀的要求，采取宏觀經濟政策協調配合。財政可以從改革體制和完善政策兩個層面，著力消除可能導致粗放型經濟增長方式的體制基礎，引導地方政府和企業走集約化發展道路。財政政策作為政府調控經濟運行的重要工具，是保證經濟穩定增長的必不可少的因素，對推動經濟增長方式的轉變發揮著重要作用。

　　◇轉變經濟增長方式的主要途徑:一是提高自主創新能力，發揮科技進步對經濟發展的巨大推動作用﹔二是深化改革，形成有助于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的體制與機制。這就對財政政策目標提出了具體要求，具體體現在:推進產業結構優化升級、促進企業技術改造和重組、促進能源資源節約的合理利用和提高外資利用水平等。

　　◇提高外資利用水平能夠有效促進經濟增長方式的轉變，從這一角度出發，制定相關的財政政策可以加快外資利用水平的提高，進而加快經濟增長方式的轉變，提出這一方向的財政政策設計方案是本課題的核心。

　　編余

　　財政政策與經濟增長方式兩者相互影響、相互制約。經濟增長方式和結構是財政政策決策和執行的基礎；同時，財政政策作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段，在促進經濟穩定增長和優化結構方面發揮著重要作用。

　　黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，針對落實科學發展觀需要解決的問題，提出了"六個必須"的要求，而"轉變經濟增長方式"位于"六個必須"原則之列，表明我國的客觀經濟形勢和宏觀調控的特定任務已經發生了變化，財政支持經濟發展的方式需要轉變。為此，本課題組在分析經濟增長轉變對財政政策內在要求的基礎上，提出了當前實施穩健財政政策在通過提高外資利用水平促進經濟增長方式轉變方面的具體方案。不過，據課題組介紹，該研究只是轉變經濟增長方式的財政政策研究的一個分支，相關的研究還將繼續。

　　------亞夫