新《證券法》完善證券市場(chǎng)監(jiān)管制度的法理解讀

　　--完善證券市場(chǎng)監(jiān)管制度 強(qiáng)化市場(chǎng)主體約束機(jī)制

　　中國(guó)證監(jiān)會(huì)法律部

　　本次《證券法》修訂，調(diào)整、補(bǔ)充和完善了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(按照國(guó)務(wù)院的授權(quán)，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)履行國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱中國(guó)證

監(jiān)會(huì))的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)其履行職責(zé)的保障措施予以補(bǔ)充、完善和加強(qiáng)，相應(yīng)地補(bǔ)充和完善了其履行職責(zé)的法定程序、執(zhí)法責(zé)任等制度。同時(shí)，進(jìn)一步完善了法律責(zé)任制度。這些制度的完善，既是依法行政的需要，又是保護(hù)證券投資者合法權(quán)益的需要。

　　一、證券市場(chǎng)監(jiān)管制度修改的法理解讀

　　從立法學(xué)的意義上講，本次《證券法》修訂解決了資本市場(chǎng)的三個(gè)基本法理問(wèn)題：首先是資本市場(chǎng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的法律地位問(wèn)題，其次是進(jìn)一步突出證券法的商法和行政法雙重性質(zhì)問(wèn)題，再次是調(diào)整中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職能定位問(wèn)題。

　　關(guān)于資本市場(chǎng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的法律地位問(wèn)題。黨的十六大報(bào)告、十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，分別作出了大力發(fā)展資本市場(chǎng)的戰(zhàn)略決策，明確了資本市場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。黨和國(guó)家的政策表明，無(wú)論是全面建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)，還是牢牢抓住本世紀(jì)初十五年戰(zhàn)略機(jī)遇期大力發(fā)展壯大自已，都離不開高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，需要通過(guò)資本市場(chǎng)提高資源配置的效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能。本次修訂工作以黨中央和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略決策為指導(dǎo)，以法律的形式將黨和國(guó)家的政策確立下來(lái)，形成了大力發(fā)展資本市場(chǎng)的基本法律制度，從而，明確了資本市場(chǎng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的戰(zhàn)略定位和法律地位，為資本市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，提供了充分的制度保障。本次修訂工作與同步進(jìn)行的《公司法》修訂工作一道，將15年來(lái)資本市場(chǎng)法制建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和各種教訓(xùn)予以總結(jié)、提煉、抽象，并上升為國(guó)家法律，也是對(duì)黨的十四大確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)成果的高度概括和全面總結(jié)，堪稱社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治進(jìn)程中的一座豐碑。

　　關(guān)于進(jìn)一步突出證券法的商法與行政監(jiān)管法雙重性質(zhì)的問(wèn)題。按照當(dāng)前世界通行的觀點(diǎn)，證券化率是衡量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度的基本指標(biāo)。證券化率取決于三個(gè)要素：一是證券市場(chǎng)的證券及其衍生品種的種類與數(shù)量，二是證券發(fā)行與交易的方式，三是證券交易與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)體系的發(fā)育程度。這是作為商法的證券法所要供給的基本制度規(guī)范，屬于私法性質(zhì)。同時(shí)，證券法又是公法，需要確立證券市場(chǎng)監(jiān)管的基本法律制度。公權(quán)力在資本市場(chǎng)介入的廣度與深度即公權(quán)力的邊界問(wèn)題，既是證券法作為商法必須正面回答的基本問(wèn)題，也是其作為證券市場(chǎng)監(jiān)管法所要解決的核心問(wèn)題。作為商法的證券法的修訂，既回應(yīng)了《立法法》確立的作為法律專屬立法權(quán)范疇的基本經(jīng)濟(jì)法律制度的全國(guó)統(tǒng)一性原則，又兼顧了建立多層次市場(chǎng)體系對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的差異化需求；作為行政法的證券法的修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)主體自主規(guī)范經(jīng)營(yíng)與自治制度的供給，對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方式和手段予以適當(dāng)調(diào)整與完善，補(bǔ)充和健全了權(quán)利救濟(jì)制度。同時(shí)，修訂后的證券法加強(qiáng)了司法權(quán)保護(hù)投資者權(quán)益和維護(hù)市場(chǎng)秩序的力度，在資本市場(chǎng)的三種公權(quán)力中，進(jìn)一步大力強(qiáng)化、突出了司法權(quán)的功能。

　　關(guān)于中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職能調(diào)整和履行職責(zé)的方式與手段的完善問(wèn)題。證券市場(chǎng)監(jiān)督管理權(quán)作為行政權(quán)的一部分，其行使需要貫徹依法行政原則。"依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"是我國(guó)憲法所確立的治國(guó)方略和政治目標(biāo)。《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等法律，以及《規(guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)基本確立了依法行政的法律制度框架體系。已經(jīng)提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議的《行政強(qiáng)制法》和正在研究制定的《行政程序法》、《行政收費(fèi)法》等，將形成完善的建設(shè)法治政府的法律制度體系。國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。《證券法》的修訂工作，需要與法治政府建設(shè)的步驟與趨勢(shì)相適應(yīng)，順應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展潮流。本次修訂工作，與上列各行政一般法相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善了證券市場(chǎng)行政立法、行政許可、行政強(qiáng)制、行政程序、行政收費(fèi)、行政監(jiān)督等制度，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管方式進(jìn)行了改革、調(diào)整；對(duì)執(zhí)法權(quán)限、調(diào)查手段予以補(bǔ)充和完善，從而，適應(yīng)了資本市場(chǎng)發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能和改革監(jiān)管方式的需要。

　　二、本次《證券法》修訂的基本精神

　　與基本原則

　　法律的基本精神是一部法律的靈魂，基本精神通常都分解為幾個(gè)基本原則予以貫徹落實(shí)。法律修訂的基本精神，是修訂法律的指導(dǎo)思想高度凝煉的產(chǎn)物，是貫穿整個(gè)修訂工作和主要制度修改的航標(biāo)與指針。

　　如前所述，全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，需要資本市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)揮資源配置的功能與作用，進(jìn)一步提高資源配置的效率與效果。所以，證券法修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員周正慶同志在證券法修訂草案起草說(shuō)明中明確提出："這次證券法修訂的指導(dǎo)思想是，以黨的十六屆三中全會(huì)決定關(guān)于'大力發(fā)展資本和其他要素市場(chǎng)。積極推進(jìn)資本市場(chǎng)的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大直接融資。建立多層次資本市場(chǎng)體系，完善資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，豐富資本市場(chǎng)產(chǎn)品'的精神為指導(dǎo)，遵循'公開、公平、公正'原則和'法制、監(jiān)管、自律、規(guī)范'的方針，堅(jiān)持依法治市，保護(hù)投資者特別是中小投資者的合法權(quán)益，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，處理好加快資本市場(chǎng)發(fā)展與防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，加強(qiáng)證券市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)。"由此，促進(jìn)和保障資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)為全面建設(shè)小康社會(huì)的服務(wù)功能，成為了本次修訂工作的基本精神。在本次《證券法》和《公司法》的修訂過(guò)程中，參加修訂工作的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、全國(guó)人大常委會(huì)委員、專家、從業(yè)人員等，達(dá)成高度一致的認(rèn)識(shí)，大家一致認(rèn)為：一部制定良好、符合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的《公司法》，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志；一部規(guī)制適度、對(duì)證券投資者保護(hù)有力的《證券法》，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或者地區(qū)在經(jīng)濟(jì)全球化、金融國(guó)際化的大趨勢(shì)下，參與全球資源配置、提升資源配置效率進(jìn)而增強(qiáng)資本市場(chǎng)全球競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障。

　　圍繞著貫徹"發(fā)展"這一基本精神，需要調(diào)整證券法的立法精神，從主要著眼于"防范金融風(fēng)險(xiǎn)"向放眼資本市場(chǎng)的未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的著重于市場(chǎng)準(zhǔn)入審批而對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)規(guī)范重視不夠向加強(qiáng)規(guī)范運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)化市場(chǎng)約束轉(zhuǎn)變，從高度依賴行政監(jiān)管向完善司法救濟(jì)、加強(qiáng)民事責(zé)任追究轉(zhuǎn)變。本次修訂工作，就調(diào)整國(guó)家立法權(quán)對(duì)市場(chǎng)規(guī)制的角度而言，貫徹了放松管制的指導(dǎo)思想，為資本市場(chǎng)未來(lái)的發(fā)展拓寬了廣闊的空間；從調(diào)整商法規(guī)制的角度來(lái)看，大力加強(qiáng)了市場(chǎng)主體尤其是證券公司和上市公司規(guī)范運(yùn)營(yíng)規(guī)制，適當(dāng)拓寬了市場(chǎng)自治范圍，強(qiáng)化了市場(chǎng)主體約束機(jī)制；從調(diào)整政府監(jiān)管規(guī)制的角度來(lái)看，調(diào)整了監(jiān)管職責(zé)，改革了行政管理方式，加強(qiáng)了行政執(zhí)法權(quán)行使的保障制度；就加強(qiáng)投資者權(quán)益保障而言，補(bǔ)充和完善了民事法律責(zé)任制度，拓寬了司法救濟(jì)范圍，加大了打擊違法行為的力度。

　　由此，形成了本次《證券法》修訂工作的三項(xiàng)基本原則：放松市場(chǎng)管制，拓展發(fā)展空間；加強(qiáng)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束；完善監(jiān)管體制，健全救濟(jì)制度。

　　三、修改限制發(fā)展創(chuàng)新的制度，

　　完善證券投資者保護(hù)制度

　　《證券法》立法的根本宗旨有兩個(gè)：一是規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，明確相應(yīng)的法律關(guān)系，確立資本市場(chǎng)的基本商事法律制度；二是保護(hù)投資者的合法權(quán)益，建立行政監(jiān)管制度和權(quán)益救濟(jì)制度。從一定意義上講，前一宗旨的實(shí)現(xiàn)也是以實(shí)現(xiàn)后一宗旨為依歸的，兩者存在著一定的因果關(guān)系。本次修法進(jìn)一步體現(xiàn)了根本宗旨，主要從以下七個(gè)方面相應(yīng)地調(diào)整、補(bǔ)充了市場(chǎng)規(guī)制：

　　第一，拓寬調(diào)整范圍，為資本市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)新提供法律依據(jù)，為豐富資本市場(chǎng)產(chǎn)品留下空間。《證券法》第2條明確規(guī)定："證券衍生品種發(fā)行、交易的管理辦法，由國(guó)務(wù)院依照本法的原則規(guī)定。"資本市場(chǎng)產(chǎn)品的發(fā)展與創(chuàng)新，往往涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益，需要實(shí)行嚴(yán)格管制。尤其是在我國(guó)當(dāng)前"新興加轉(zhuǎn)軌"的時(shí)期，市場(chǎng)主體約束機(jī)制不健全，社會(huì)信用程度不高，投資者自我保護(hù)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力不強(qiáng)，迫切需要法律對(duì)資本市場(chǎng)產(chǎn)品的發(fā)展與交易的創(chuàng)新予以規(guī)制。考慮到證券衍生品種的復(fù)雜性與差異性，法律授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)產(chǎn)品的不同特性作出具體規(guī)定。

　　第二，在堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的前提下，為探索金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)提供法律依據(jù)，為證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的相互融合創(chuàng)造了條件。《證券法》第6條規(guī)定："證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。國(guó)家另有規(guī)定的除外。"從當(dāng)前全球金融業(yè)發(fā)展的情況來(lái)看，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的局限性已經(jīng)相當(dāng)明顯：一是全球經(jīng)濟(jì)金融一體化、金融自由化、金融服務(wù)多元化對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)重大影響，西方國(guó)家的金融綜合經(jīng)營(yíng)制度對(duì)我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)將帶來(lái)強(qiáng)烈的沖擊；二是世界金融發(fā)展格局的變化直接威脅到分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，銀行傳統(tǒng)的存貸款間接融資業(yè)務(wù)比重越來(lái)越小，表外業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)成為國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展的方向；三是金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度抑制了市場(chǎng)資金供給來(lái)源，不利于資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)的融通，不利于金融業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高以及傳統(tǒng)金融企業(yè)向現(xiàn)代金融企業(yè)的轉(zhuǎn)變；四是金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度不利于金融創(chuàng)新，由于銀行參與證券業(yè)務(wù)受到限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無(wú)法發(fā)展，導(dǎo)致銀行業(yè)和證券業(yè)都缺乏創(chuàng)新機(jī)制和創(chuàng)新能力。從國(guó)際上金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展情況來(lái)看，可以將綜合經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)概括為如下三個(gè)方面：一是有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益，可以將金融行業(yè)的同一資產(chǎn)適用于不同金融業(yè)務(wù)，增強(qiáng)產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新能力；二是有利于提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力，可以共享網(wǎng)點(diǎn)資源和客戶資源，在20世紀(jì)80年代，實(shí)行頑固的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的美國(guó)銀行業(yè)在與歐陸的全能銀行模式的競(jìng)爭(zhēng)中日漸式微，最終導(dǎo)致其1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的出臺(tái)，終結(jié)了美國(guó)半個(gè)多世紀(jì)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度；三是有利于分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，"不要把所有的雞蛋放在一個(gè)籃里"的格言同樣適用于金融行業(yè)，綜合經(jīng)營(yíng)可以充分發(fā)揮多個(gè)市場(chǎng)的綜合優(yōu)勢(shì)，可以緩和或者規(guī)避金融各行業(yè)的周期性、階段性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，拓寬自治范圍，授予證券交易所自律組織地位與職能，放松證券交易方式管制，為創(chuàng)新交易方式留下空間。《證券法》第102條規(guī)定："證券交易所是為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人。"賦予證券交易所自律組織地位，明確了其組織和監(jiān)督證券交易的職責(zé)。《證券法》第40條將原先證券交易所唯一的"集中競(jìng)價(jià)交易方式"修改為"集中交易方式或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他方式"；第42條將原先"證券交易以現(xiàn)貨進(jìn)行交易"修改為"證券交易以現(xiàn)貨和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式進(jìn)行交易"；第142條將原先禁止證券公司為客戶融資融券修改為"證券公司為客戶買賣證券提供融資融券服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)"；刪除了禁止當(dāng)日回轉(zhuǎn)交易的規(guī)定，將其交由證券交易所的交易規(guī)則予以規(guī)定，為資本市場(chǎng)金融創(chuàng)新預(yù)留了空間。

　　第四，增加了證券交易場(chǎng)所，允許在證券交易所之外經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所轉(zhuǎn)讓證券，為多層次市場(chǎng)體系建設(shè)提供了法律依據(jù)。《證券法》第39條規(guī)定："依法公開發(fā)行的股票、公司債券及其他證券，應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的證券交易所上市交易或者在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所轉(zhuǎn)讓。"奠定了建設(shè)多層次市場(chǎng)體系的法律基礎(chǔ)。同時(shí)，第10條對(duì)公開發(fā)行證券行為進(jìn)行了界定，第13條對(duì)公開發(fā)行新股條件的原則性規(guī)定為滿足不同層次企業(yè)的融資需求提供了彈性空間，這些規(guī)定和有關(guān)證券衍生品種的規(guī)定又為多層次市場(chǎng)建設(shè)奠定了證券交易品種的資源基礎(chǔ)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，各類企業(yè)都存在著巨大的直接融資需求。但是，不同的企業(yè)有著不同的直接融資需求，即便是同一企業(yè)在不同的發(fā)展階段，其直接融資需求也不相同。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要設(shè)定直接融資條件，建立相應(yīng)的多層次證券交易、轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)體系，提高資源配置效率。

　　第五，修改了資金入市的禁止性規(guī)定，增加了依法拓寬資金入市渠道的規(guī)定。《證券法》第81條將"禁止銀行資金違規(guī)流入股市"修改為"依法拓寬資金入市渠道，禁止資金違規(guī)流入股市"；第83條將國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)控股的企業(yè)"不得炒作上市交易的股票"修改為"買賣上市交易的股票，必須遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定"。

　　第六，放松上市公司收購(gòu)管制，將強(qiáng)制性全面要約收購(gòu)修改為強(qiáng)制性要約收購(gòu)，有利于通過(guò)上市公司并購(gòu)重組提高資源配置效率。上市公司收購(gòu)是資本市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的重要市場(chǎng)化手段。在資本市場(chǎng)恢復(fù)的初期，立法在公平與效率的平衡上，側(cè)重于公平，將效率置于第二位。一方面，投資者尤其是中小投資者的自我保護(hù)能力還十分有限，需要公權(quán)力對(duì)收購(gòu)活動(dòng)予以規(guī)制；另一方面，考慮到國(guó)有企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移可能導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失及道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，采取從嚴(yán)的管制措施，提高收購(gòu)成本，可以適當(dāng)降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。上市公司股權(quán)分置改革已經(jīng)揭開大幕，并且進(jìn)展順利。可以預(yù)見，在不久的將來(lái)，股權(quán)分置改革完成后，并購(gòu)市場(chǎng)將進(jìn)一步活躍，二級(jí)市場(chǎng)的資源配置功能將得以充分發(fā)揮。為此，本次修訂將上市公司的強(qiáng)制性全面要約收購(gòu)制度修改為強(qiáng)制性要約收購(gòu)，收購(gòu)人可以根據(jù)自己的收購(gòu)目標(biāo)，選擇發(fā)出全面收購(gòu)或者部分收購(gòu)的要約，靈活控制收購(gòu)成本。

　　第七，健全投資者保護(hù)制度體系，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。新《公司法》在完善股東合法權(quán)益保護(hù)制度方面，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步：擴(kuò)大了知情權(quán)，明確了提案權(quán)、股東大會(huì)召集權(quán)和累積投票制度，確立了關(guān)聯(lián)股東回避表決制度、股東代位訴訟制度等。在此基礎(chǔ)上，新《證券法》進(jìn)一步確立了上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員違法短線交易的股東代表訴訟等制度。此外，《證券法》還建立了證券投資者保護(hù)基金制度，完善了證券公司客戶結(jié)算資金的安全保護(hù)制度，補(bǔ)充了證券發(fā)行、交易活動(dòng)的一系列民事法律責(zé)任制度。健全、完善的證券投資者保護(hù)基本法律制度已經(jīng)確立。

　　四、調(diào)整監(jiān)管職責(zé)，改革監(jiān)管方式，

　　強(qiáng)化市場(chǎng)約束

　　從一定意義上講，中國(guó)證監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)的唯一目標(biāo)就是保護(hù)投資者的合法權(quán)益。根據(jù)行政權(quán)職權(quán)與職責(zé)相一致的原則，賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)授予其相應(yīng)的職權(quán)。新《證券法》不僅補(bǔ)充了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職責(zé)，而且按照依法行政的原則，改進(jìn)了其監(jiān)管的方式，弱化了行政管制，強(qiáng)化了市場(chǎng)主體約束機(jī)制。

　　�熞唬犙a(bǔ)充和完善中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)。在證券法施行的過(guò)程中，由于法律缺乏相應(yīng)的授權(quán)和對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管職責(zé)不明確，導(dǎo)致中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)有些違法行為無(wú)權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)有些違法活動(dòng)不能明正言順、理直氣壯地及時(shí)查處。本次修訂從三個(gè)方面補(bǔ)充和完善了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)：

　　一是明確了中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)公開發(fā)行行為以及公開發(fā)行股票等證券的公司�熞韵潞�(jiǎn)稱公眾公司�牭谋O(jiān)管職責(zé)。《證券法》第10條對(duì)公開發(fā)行行為進(jìn)行了界定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)除公司債券以外的其他證券的公開發(fā)行行為進(jìn)行監(jiān)管，并按照第188條的規(guī)定會(huì)同縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)相應(yīng)的非法公開發(fā)行行為予以取締。根據(jù)《行政許可法》確立的"誰(shuí)許可誰(shuí)監(jiān)管"的原則，中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法對(duì)公開發(fā)行行為進(jìn)行核準(zhǔn)，并對(duì)公眾公司負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。這一制度安排，是基于保護(hù)投資者合法權(quán)益和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)公共利益作出的重大制度變革。

　　二是規(guī)定了中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機(jī)制的法定職責(zé)。根據(jù)金融監(jiān)管工作的需要，中國(guó)證監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)已經(jīng)建立了金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。《證券法》第185條明確規(guī)定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機(jī)制的法定職責(zé)。

　　三是確立了中國(guó)證監(jiān)會(huì)跨境監(jiān)管的職責(zé)。經(jīng)濟(jì)的全球化促進(jìn)了全球金融的一體化，資本的跨國(guó)、跨境流動(dòng)對(duì)金融監(jiān)管提出了新的課題。按照加入WTO的承諾，我國(guó)正在逐漸開放資本市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)跨境融資活動(dòng)也日益活躍。與之俱來(lái)的是資本市場(chǎng)跨境違法犯罪活動(dòng)日趨增多，對(duì)各國(guó)現(xiàn)行資本市場(chǎng)監(jiān)管法律和司法制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了創(chuàng)建打擊跨境違法犯罪活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，《證券法》第179條明確規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)管。

　　�煻��牳倪M(jìn)監(jiān)管工作方式，提升依法行政水平。為貫徹建設(shè)法治政府的憲政目標(biāo)，本次修法改進(jìn)了監(jiān)管工作方式，強(qiáng)化了日常監(jiān)管。從如下兩個(gè)方面可以充分體現(xiàn)監(jiān)管制度的重大變化：

　　第一，對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管并舉。一是取消證券上市行政許可項(xiàng)目，授權(quán)證券交易所進(jìn)行上市審核，將行政管理轉(zhuǎn)化自律組織的自治行為，通過(guò)簽訂上市協(xié)議的形式進(jìn)行管理；二是不再保留上市公司收購(gòu)、重大資產(chǎn)重組等行政許可項(xiàng)目，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮小⑹潞蟊O(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)收購(gòu)、重組過(guò)程的監(jiān)督；三是增設(shè)證券公司主要股東、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員資格管理的行政許可事項(xiàng)，規(guī)定證券公司設(shè)立、收購(gòu)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，變更業(yè)務(wù)范圍或者注冊(cè)資本，變更持有5%以上股權(quán)的股東、實(shí)際控制人，變更公司章程中的重要條款，合并、分立、變更公司形式、停業(yè)、解散、破產(chǎn)，在境外設(shè)立、收購(gòu)或者參股證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。總的來(lái)說(shuō)，對(duì)上市公司資源配置活動(dòng)的規(guī)制逐漸放松管制，加快了市場(chǎng)化步伐；對(duì)證券公司則加強(qiáng)了規(guī)制，強(qiáng)化了準(zhǔn)入管理，從源頭上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

　　第二，授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)補(bǔ)充立法，加強(qiáng)行政層級(jí)監(jiān)督。《證券法》第13條規(guī)定了公司公開發(fā)行新股的條件，并授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)補(bǔ)充規(guī)定其他條件，第12條授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)公開募集設(shè)立股份公司在《公司法》之外補(bǔ)充規(guī)定其他條件，第13條還授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司向特定對(duì)象發(fā)行新股規(guī)定條件，但是，同時(shí)規(guī)定中國(guó)證監(jiān)會(huì)就上述發(fā)行事項(xiàng)規(guī)定的條件，均應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。可見，修法時(shí)充分考慮到了授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)企業(yè)融資的需求和市場(chǎng)發(fā)展情況，對(duì)法定條件作出補(bǔ)充規(guī)定或者直接設(shè)定條件的重要性，同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)此類行政許可活動(dòng)的監(jiān)管，確保法律授權(quán)不被濫用，相應(yīng)地確立了對(duì)該類設(shè)定行政許可條件的抽象行政行為的行政層級(jí)監(jiān)督制度，明確賦予國(guó)務(wù)院進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。這種授權(quán)立法類型，也是對(duì)《立法法》所確立的法律淵源在資本市場(chǎng)的一種實(shí)事求是的創(chuàng)造性發(fā)展。另外，考慮到上市公司收購(gòu)的情況比較復(fù)雜，并且隨著金融創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展，隨時(shí)可能發(fā)生較大的變化，法律規(guī)制需要具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性。為此，《證券法》第101條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)依照法定原則制定上市公司收購(gòu)的具體辦法。所以，中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)該項(xiàng)立法授權(quán)制定的上市公司收購(gòu)的具體辦法，不僅僅是一件行政管理的部門規(guī)章，更是一件規(guī)范上市公司收購(gòu)行為的商事規(guī)范性文件。

　　�熑��犧D(zhuǎn)變行政監(jiān)管職能，強(qiáng)化市場(chǎng)主體約束機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮自律組織和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能。本次修訂對(duì)政府監(jiān)管職能予以較大調(diào)整，其中的一個(gè)重要方面，就是強(qiáng)化市場(chǎng)主體約束機(jī)制，賦予證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、證券市場(chǎng)自律組織、證券投資者等市場(chǎng)主體一定的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能和市場(chǎng)約束的作用。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在證券發(fā)行、上市、交易、結(jié)算、上市公司和證券公司規(guī)范運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面：在發(fā)行、上市制度中，增加了保薦制度，確立了首次公開發(fā)行股票預(yù)披露制度與發(fā)行失敗制度；進(jìn)一步發(fā)揮證券交易所的自律功能，授權(quán)交易所對(duì)股票上市條件作出補(bǔ)充規(guī)定并履行審核職能、決定暫停上市和終止上市、建立復(fù)核制度，擴(kuò)大交易所制定交易規(guī)則的范圍，賦予其限制證券買賣的監(jiān)管手段；健全和完善證券公司客戶交易結(jié)算資金存管制度；完善證券結(jié)算制度，確立貨銀對(duì)付、凈額結(jié)算的原則和制度；完善上市公司信息披露制度，嚴(yán)格董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的信息披露義務(wù)，補(bǔ)充了對(duì)控股股東、實(shí)際控制人、收購(gòu)活動(dòng)一致行動(dòng)人的監(jiān)管制度；健全證券公司內(nèi)控制度，加強(qiáng)日常監(jiān)管，擴(kuò)充監(jiān)管權(quán)限，完善風(fēng)險(xiǎn)處置措施等。

　　五、強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)限，補(bǔ)充調(diào)查手段，

　　完善法律責(zé)任

　　證券市場(chǎng)的違法犯罪行為，具有高智商、電子化、行為隱蔽、手段變化快、涉案金額高、社會(huì)影響大、危害嚴(yán)重等特點(diǎn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法實(shí)踐表明，法律賦予的監(jiān)管措施和執(zhí)法手段不足以及時(shí)制止、查處違法行為。原《證券法》僅賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)詢問(wèn)權(quán)，查閱、復(fù)制、封存相關(guān)文件和資料權(quán)，查詢權(quán)和申請(qǐng)凍結(jié)違法資金、證券權(quán)等調(diào)查權(quán)力。由于缺乏必要的采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，導(dǎo)致調(diào)查效率低下，取證困難，并且難以得到相關(guān)部門、單位的密切配合與大力支持，結(jié)案難度非常大。根據(jù)實(shí)踐中反映出來(lái)的問(wèn)題，新《證券法》增加了一些行政強(qiáng)制措施，補(bǔ)充了調(diào)查手段，增加了相關(guān)部門予以配合的義務(wù)，為嚴(yán)格執(zhí)法提供了更加堅(jiān)實(shí)的保障。完善法律責(zé)任制度是本次修法的另一項(xiàng)重要任務(wù)，除健全了監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法責(zé)任制度外，還普遍加大了行政處罰力度，補(bǔ)充和完善了行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任制度。

　　�熞唬犙a(bǔ)充調(diào)查手段，增強(qiáng)執(zhí)法保障。《證券法》第180條主要增加了五項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力：一是現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以對(duì)證券發(fā)行人、上市公司、證券公司、證券投資基金管理公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、證券交易所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；二是財(cái)產(chǎn)權(quán)登記、通訊記錄的查閱、復(fù)制權(quán)，可以查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)登記、通訊記錄等資料；三是銀行賬戶的查詢權(quán)，可以查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的銀行賬戶；四是凍結(jié)、查封權(quán)，對(duì)有證據(jù)證明已經(jīng)或者可能轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券等涉案財(cái)產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以凍結(jié)或者查封，不再需要申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以配合；五是限制證券交易權(quán)，在調(diào)查操縱證券市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等重大證券違法行為時(shí)，經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以限制被調(diào)查事件當(dāng)事人的證券買賣，但限制的期限不得超過(guò)15個(gè)交易日，案情復(fù)雜的，可以延長(zhǎng)15個(gè)交易日。為了保障中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法履行監(jiān)管職責(zé)，《證券法》還明確規(guī)定，在其依法進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

　　�煻��犕晟茍�(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任。程序正義是依法行政的基本原則。《證券法》第181條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查，執(zhí)法人員不得少于2人，應(yīng)當(dāng)出示合法證件和監(jiān)督檢查、調(diào)查通知書，否則，被檢查、調(diào)查的單位有權(quán)拒絕。第227條規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有違反規(guī)定采取第180條規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、查詢、凍結(jié)或者查封等措施，或者違反規(guī)定對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施行政處罰，以及不依法履行職責(zé)的其他情形的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

　　(三)確立市場(chǎng)禁入制度，將害群之馬驅(qū)逐出市場(chǎng)。《證券法》第233條明確規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以對(duì)嚴(yán)重違法的責(zé)任人員采取證券市場(chǎng)禁入的措施，禁止其在一定期限內(nèi)直至終身不得從事證券業(yè)務(wù)或者不得擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員。正式將該制度上升為法律規(guī)定，提升了其法律位階與權(quán)威性。需要說(shuō)明的是，"不得從事證券業(yè)務(wù)"是指不得在證券公司、證券登記結(jié)算公司、投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)擔(dān)任證券從業(yè)人員，不得在資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)從事為證券的發(fā)行、上市、交易等制作、出具文件的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

　　(四)完善法律責(zé)任制度，加大打擊違法行為力度。本次修訂，對(duì)證券違法行為的行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任都作出了不同程度的修改與完善。

　　其一，擴(kuò)充行政處罰主體范圍，加大行政處罰力度，完善責(zé)任追究制度。明確將發(fā)行人、上市公司、上市公司收購(gòu)人、證券公司的股東或者控股股東、實(shí)際控制人納入行政法律責(zé)任主體范圍，設(shè)定了行政處罰；加大了行政處罰的力度，提高了罰款的金額，對(duì)沒有違法所得的違法行為補(bǔ)充設(shè)定了具體的罰款金額區(qū)間，避免了以違法所得為基數(shù)設(shè)定罰款倍數(shù)制度的弊端；對(duì)一些違法行為補(bǔ)充了直接責(zé)任人員的個(gè)人責(zé)任，增設(shè)了較多的資格罰；增加了利用上市公司收購(gòu)侵權(quán)行為的行政法律責(zé)任；增加了違法聘用不具有任職資格、證券從業(yè)資格的人員的行政法律責(zé)任，嚴(yán)格管理人員和從業(yè)人員資格管理；補(bǔ)充了證券公司違反內(nèi)控制度及監(jiān)管制度的一系列行政法律責(zé)任等。

　　其二，補(bǔ)充證券違法行為民事責(zé)任，完善民事法律責(zé)任制度，加大投資者保護(hù)力度。增設(shè)了保薦人以及發(fā)行人控股股東、實(shí)際控制人違法發(fā)行、虛假信息披露的連帶責(zé)任制度；將發(fā)行人、上市公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員一并列為承擔(dān)虛假信息披露連帶責(zé)任的主體，擴(kuò)大了責(zé)任主體范圍；增加了上市公司董事不履行收回違法短線交易收益職責(zé)的連帶責(zé)任制度；增加規(guī)定了內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶行為的賠償責(zé)任；增加了投資咨詢機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的賠償責(zé)任制度；增加了利用上市公司收購(gòu)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任等。

　　其三，修改刑事法律責(zé)任制度的表述方式，首創(chuàng)簡(jiǎn)潔明了的新范式，提高立法技術(shù)。將原先各條規(guī)定的"構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任"的表述予以合并，在第231條集中規(guī)定："違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。"一些法律責(zé)任條款的修訂，充分考慮到了與正在修訂中的相關(guān)刑法修正案的銜接。已經(jīng)提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議的《刑法》修正案(六)草案，增設(shè)了上市公司不按規(guī)定進(jìn)行信息披露、損害上市公司利益行為的刑事責(zé)任；增加了證券公司違背受托義務(wù)、證券投資基金管理公司違反國(guó)家規(guī)定運(yùn)用資金的刑事責(zé)任；調(diào)整了操縱證券市場(chǎng)犯罪的構(gòu)成要件和罰金標(biāo)準(zhǔn)等。刑事法律責(zé)任制度將更加完善。

　　綜上所述，本次修法進(jìn)一步完善了證券市場(chǎng)監(jiān)管制度和法律責(zé)任制度，為維護(hù)市場(chǎng)秩序和保護(hù)投資者權(quán)益奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為市場(chǎng)的發(fā)展與創(chuàng)新開拓了廣闊的空間，必將迎來(lái)市場(chǎng)健康發(fā)展的明媚春天。