兩法正式實施開辟投資者權(quán)益保護新篇章

　　深圳證券交易所法律部

　　十屆全國人大常務(wù)委員會第十八次會議通過的重新修訂的《公司法》與《證券法》(以下簡稱“兩法”)即將于明年1月1日實施。本次“兩法”修訂以規(guī)范和發(fā)展為主線，在加強投資者權(quán)益保護方面取得了重大進展，開辟了投資者權(quán)益保護法律和制度建設(shè)的新篇章。

　　一、增加、細化有關(guān)股東權(quán)利的規(guī)定

　　股東的地位體現(xiàn)在股東與公司的關(guān)系當(dāng)中，而這種關(guān)系又集中體現(xiàn)于股東對公司享有眾多的權(quán)利。投資者作為公司的股東，其實際獲得股東權(quán)利的大小直接決定了其合法權(quán)益的保護程度。本次修改“兩法”，對股東權(quán)利，特別是對中小投資者的股東權(quán)利作出了完善的規(guī)定。

　　第一，知情權(quán)。股東知情權(quán)是保護股東權(quán)益的基礎(chǔ)，中小股東如果不了解公司的運作情況，就根本無法談及其權(quán)益的保護。原《公司法》只允許股東查閱股東會議記錄和公司財務(wù)會計報告，條文內(nèi)容比較粗疏，欠缺可操作性，實踐中也存在公司在大股東的操縱下，長期不向股東分紅，也不允許中小股東了解公司的具體運作情況，致使中小股東權(quán)益受到侵害的情形。新法對此予以了修正，擴大了股東的相關(guān)知情權(quán)，《公司法》第34條、第98條規(guī)定，股東有權(quán)查閱、復(fù)制公司章程、股東大會(股東會)會議記錄、董事會會議決議、監(jiān)事會會議決議和財務(wù)會計報告；此外，針對上市公司的特殊性，新法還擴大了上市公司法定披露的重大事項，《公司法》第146條規(guī)定，上市公司必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，定期公開其財務(wù)狀況、經(jīng)營情況及重大訴訟，在每會計年度內(nèi)半年公布一次財務(wù)會計報告。新法擴大股東的知情權(quán)，有利于進一步夯實中小投資者權(quán)益保護制度的基礎(chǔ)。

　　第二，股東大會召集權(quán)。原《公司法》對股東會議和股東大會的召開規(guī)定過于嚴格，在實踐中，出現(xiàn)過董事長既不主持也不指定其他董事主持會議，導(dǎo)致股東會議無法召開的情形，嚴重侵犯了股東特別是中小股東的合法權(quán)益。為打破僵局，《公司法》從程序上對此進行了修改，第41條規(guī)定，有限責(zé)任公司“董事會或者執(zhí)行董事不能履行或者不履行召集股東會會議職責(zé)的，由監(jiān)事會或者不設(shè)監(jiān)事會的公司的監(jiān)事召集和主持；監(jiān)事會或者監(jiān)事不召集和主持的，代表十分之一以上表決權(quán)的股東可以自行召集和主持”�！豆�司法》第102條規(guī)定，股份有限公司“董事會不能履行或者不履行召集股東大會會議職責(zé)的，監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)及時召集和主持；監(jiān)事會不召集和主持的，連續(xù)九十日以上單獨或者合計持有公司百分之十以上股份的股東可以自行召集和主持”。這其中主要有四方面內(nèi)容的修改，一是將更替主持人的條件從　“因特殊原因”替換為董事長“不能履行職務(wù)或者不履行職務(wù)”，避免了法律條文的歧義；二是不分主觀原因和客觀原因，前一順位的人未履行召集和主持股東大會職責(zé)的，則次位的人當(dāng)然有權(quán)履行召集和主持股東大會的職責(zé)和職務(wù)，防止順位在前的人壟斷召集權(quán)和主持權(quán)；三是董事會和監(jiān)事會等公司機關(guān)不履行職責(zé)時，由公司股東直接行使召集權(quán)和主持權(quán)，最大限度的保證了股東的權(quán)益；四是為了防止股東濫用該項權(quán)利，攪亂公司正常運營秩序，對股東行使該項權(quán)利限定了持股時間和持股比例的要求。

　　第三，提案權(quán)�！豆�司法》第103條規(guī)定，“單獨或者合計持有公司百分之三以上股份的股東，可以在股東大會召開十日前提出臨時提案并書面提交董事會；董事會應(yīng)當(dāng)在收到提案后二日內(nèi)通知其他股東，并將該臨時提案提交股東大會審議。臨時提案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于股東大會職權(quán)范圍，并由明確議題和具體決議事項”。這是針對中小股東在股東大會上的提案權(quán)困境而新設(shè)了股東臨時提案權(quán)，包括以下三個方面修改內(nèi)容：一是進一步將行使該項權(quán)利的股東的合計持股比例要求降低為百分之三，比目前《上市公司股東大會規(guī)范意見》中的百分之五持股比例要求更低，將此項權(quán)利賦予更為廣泛的股東，充分保障股東行使權(quán)利；二是從平衡股東各方利益出發(fā)，限定了該項權(quán)利行使的時限和形式，保證董事會能夠及時了解和通知其他股東；三是限定了臨時提案的內(nèi)容、議題和議決事項；四是設(shè)定了董事會的及時通知和提交審議的義務(wù)，法律要求在二日內(nèi)完成通知以保障其他股東的知情權(quán)，并負責(zé)提交提案，意味著董事會無權(quán)對提案進行實質(zhì)審查并裁量是否提交股東大會，提案的合法性、適當(dāng)性和關(guān)聯(lián)性則由提案股東負責(zé)。

　　第四，質(zhì)詢權(quán)。按照公司治理中的委托代理理論，質(zhì)詢代理人以保證其勤勉盡責(zé)，有利于健全治理結(jié)構(gòu)中的制衡關(guān)系。但原《公司法》卻缺乏相關(guān)內(nèi)容。對此，《公司法》第151條規(guī)定，“股東會或者股東大會要求董事、監(jiān)事、高級管理人員列席會議的，董事、監(jiān)事、高級管理人員應(yīng)當(dāng)列席并接受股東的質(zhì)詢”。股東會或股東大會質(zhì)詢權(quán)的增設(shè)，切實保護了股東尤其是中小股東的知情權(quán)，使股東會或股東大會名副其實地成為公司最高權(quán)力機關(guān)，有利于理順股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層四個方面的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　第五，異議股東股份收買請求權(quán)。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)大股東利用公司控制權(quán)，操縱股東會和股東大會決議，損害其他股東權(quán)益的情況。對此，《公司法》第75條和143條分別規(guī)定了有限責(zé)任公司和股份有限公司異議股東可以請求公司按照合理的價格收購其股權(quán)或股份，為持異議的股東建立了退出機制，體現(xiàn)了股東權(quán)益保護和股東利益平等原則。同時考慮到公司收購本公司股份或者股票，畢竟屬于公司資本制度中的特例，容易孳生弊端，因此，《公司法》對于該項請求權(quán)也作了較為嚴格的限制。

　　第六，累積投票權(quán)。雖然在技術(shù)上已經(jīng)通過網(wǎng)絡(luò)投票解決了中小投資者參與股東大會投票的途徑，但實際使用中，由于中小投資者的權(quán)重較小且分散，上市公司流通股東參與投票的比例一直較低，實質(zhì)上限制了中小股東的投票權(quán)利。為解決上市公司中小股東投票權(quán)名存實亡的問題，《公司法》第106條規(guī)定，股東大會選舉董事、監(jiān)事，可以依照公司章程的規(guī)定或者股東大會的決議，實行累積投票制。在法律上首次認可累積投票制，并對累積投票制做了定義，規(guī)定同一類選舉的所有表決權(quán)可以合并集中使用，增加了中小股東選舉董事和監(jiān)事的權(quán)重。

　　第七，股東強制出售權(quán)。《證券法》第97條刪除有關(guān)收購人在收購要約期滿后持有公司股份百分之七十五以上的公司股票應(yīng)當(dāng)終止上市的規(guī)定，以及有關(guān)持有百分之九十以上的，其余股東有權(quán)以同等條件向其出售股票的規(guī)定。代之以規(guī)定“收購期限屆滿，被收購公司股權(quán)分布不符合上市條件的，該上市公司的股票應(yīng)當(dāng)由證券交易所依法終止上市交易；其余仍持有被收購公司股票的股東，有權(quán)向收購人以收購要約的同等條件出售其股票，收購人應(yīng)當(dāng)收購�！睆膬蓚�方面完善了收購中的股東強制出售制度，一是終止上市的條件更加靈活；二是消除了原來百分之七十五到百分之九十之間的空檔，更有利于保護投資者權(quán)益。

　　二、強化控股股東、實際控制人的義務(wù)與責(zé)任

　　目前控股股東和實際控制人掏空上市公司、利用上市公司資產(chǎn)重組過程中的內(nèi)幕信息在二級市場牟取暴利的事件屢見不鮮，而原“兩法”對控股股東法律責(zé)任的規(guī)定并不完善，對實際控制人誠信義務(wù)的規(guī)定更是一片空白。相比之下，成熟證券市場在此方面的規(guī)定則比較詳細。例如美國的《證券法》和《證券交易法》就明文規(guī)定，上市公司的控股股東和實際控制人，在上市公司違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)與上市公司共同承擔(dān)責(zé)任，除非控股股東和實際控制人是依照誠信原則行事且未直接或間接導(dǎo)致違規(guī)行為的發(fā)生。本次修改“兩法”，吸收了中外證券市場的成熟經(jīng)驗，對控股股東和實際控制人的定義及其責(zé)任作出了明確規(guī)定。

　　第一，明確界定控股股東、實際控制人�！豆�司法》第217條在附則部分專門對控股股東、高級管理人員、實際控制人及關(guān)聯(lián)關(guān)系作了明確的定義。避免了法律解釋的多樣性，消除了各方面的歧義，有利于新法的貫徹實施。

　　第二，禁止控股股東濫用股東權(quán)利。實踐中屢屢出現(xiàn)控股股東濫用股東權(quán)利損害公司和其他股東特別是中小股東的利益。對此，《公司法》第20條增設(shè)了保護中小股東的相關(guān)規(guī)定，公司股東應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，依法行使股東權(quán)利，不得濫用股東權(quán)利損害公司或者其他股東的利益；公司股東濫用股東權(quán)利給公司或者其他股東造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　第三，引入公司法人人格否認制度。在我國，公司有限責(zé)任制度對股東的責(zé)任實行絕對有限原則，實踐中成為了部分股東損害公司債權(quán)人利益和社會公共利益的合法工具。為保護投資者權(quán)益，《公司法》第20條引進了英美法系的公司法人人格否認制度(即刺破公司面紗制度)：“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴重損害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”。在特定情況下否定公司法人人格的獨立性和公司股東只負有對公司出資范圍的有限責(zé)任。同時鑒于列舉濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任的具體行為較為困難。新法對此僅作原則規(guī)定，需要通過司法解釋和實踐來具體應(yīng)用。

　　第四，禁止控股股東、實際控制人利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害公司利益。控股股東或者實際控制人通過擔(dān)保來獲取非法利益，損害公司權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)前我國證券市場的主要問題之一，迫切需要解決。但立法機關(guān)同時也考慮到公司為其股東提供擔(dān)保并不一定損害公司利益，有時候可能是公司發(fā)展的需要，因此也不能予以完全禁止。對此，《公司法》第16條規(guī)定，公司為公司股東或者實際控制人提供擔(dān)保的，必須經(jīng)股東會或者股東大會決議,該股東或者受前款規(guī)定的實際控制人支配的股東應(yīng)回避表決。從決策程序上對關(guān)聯(lián)擔(dān)保作出嚴格要求，由公司其他股東來判斷提供擔(dān)保是否有損公司利益。除擔(dān)保外，《公司法》第21條還對關(guān)聯(lián)關(guān)系作了總則性的規(guī)定，公司的控股股東、實際控制人不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害公司利益。違反規(guī)定，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　三、規(guī)定違法行為的民事賠償責(zé)任

　　與公共執(zhí)法機制相比，民事賠償機制對證券法規(guī)的貫徹執(zhí)行和投資者的保護具有明顯的優(yōu)勢。由于中小投資者可以在受到損害時獲得賠償，他們更有積極性去發(fā)現(xiàn)、舉報和制裁違法違規(guī)者，使得違法行為者承擔(dān)民事賠償責(zé)任的可能性大為增加，賠償數(shù)額也可能大幅超過違法行為者的非法所得，從而在一定程度上有利于遏制證券市場違法行為的發(fā)生。本次“兩法”修訂，在原虛假陳述民事賠償制度的基礎(chǔ)上，擴大了賠償制度的適用范圍，并完善了相關(guān)規(guī)定。

　　第一，建立了證券違法侵權(quán)行為的民事賠償制度。內(nèi)幕交易、市場操縱和欺詐客戶是證券市場的主要違法行為，也是各國證券法所普遍禁止的行為。原《證券法》只規(guī)定了違法行為人的行政責(zé)任，對于違法行為人是否需要承擔(dān)民事賠償責(zé)任沒有明確給出規(guī)定，導(dǎo)致在司法實踐上一直未能取得突破，各地法院都拒絕受理此類民事訴訟案件，受到損害的投資者無法得到民事賠償。建立并強化我國證券法中的民事賠償制度已經(jīng)成為一個重大的理論和實踐問題。新修改后的《證券法》增加了針對這三種違法行為民事責(zé)任的規(guī)定。第76條、77條和79條分別規(guī)定了內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐客戶等違法行為給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，從而填補了《證券法》內(nèi)幕交易、操縱市場和欺詐客戶行為民事法律責(zé)任的空白，不但有助于保護投資者的合法權(quán)益，而且加大了市場違法行為的成本，有利于規(guī)范市場行為。

　　第二，完善虛假陳述民事賠償制度�！蹲C券法》大幅修改了原虛假陳述的規(guī)定內(nèi)容，不但擴大了虛假陳述的文件內(nèi)容，引入了“其他信息披露資料”的兜底規(guī)定，而且增加了上市公司的控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員以及保薦人作為責(zé)任主體的情形，并對其責(zé)任區(qū)別不同的過錯作了分類：首先，發(fā)行人、上市公司對虛假陳述承擔(dān)責(zé)任；其次，發(fā)行人、上市公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員以及保薦人、承銷的證券公司承擔(dān)過錯推定責(zé)任，即法律首先推定其有過錯，除非能夠舉證自己沒有過錯。最后，發(fā)行人、上市公司的控股股東、實際控制人承擔(dān)過錯責(zé)任，即投資者如果證明其有過錯，則其應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人、上市公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

　　第三，其他民事賠償制度�！蹲C券法》第191條和第210條分別規(guī)定了證券公司違法承銷證券給投資者造成損失的、或者違背客戶的委托買賣證券、辦理交易事項給客戶造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，《證券法》第171條規(guī)定，投資咨詢機構(gòu)及其從業(yè)人員利用傳播媒介或者通過其他方式提供、傳播虛假或者誤導(dǎo)投資者的信息，給投資者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；第214條規(guī)定，上市公司的收購人利用收購損害被收購公司及其股東合法權(quán)益并造成損失的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。新法從各個方面增設(shè)了證券違法行為的民事賠償責(zé)任，完善了投資者保護機制。

　　四、建立投資者(股東)權(quán)益司法救濟機制

　　訴權(quán)的賦予和行使是法治社會的重要標志。所謂訴權(quán)，是指當(dāng)事人向人民法院起訴和應(yīng)訴，請求人民法院行使審判權(quán)以保護其權(quán)益的權(quán)利。因此，訴權(quán)是法律賦予公民、法人和其他組織的一項救濟性權(quán)利�！皟煞ā毙抻�，不但明確了對投資者的損害賠償民事責(zé)任，而且進一步規(guī)定了救濟的司法程序，賦予了投資者直接訴權(quán)和派生訴權(quán)。

　　第一，建立股東直接訴訟制度。《公司法》第22條規(guī)定，“股東會或者股東大會、董事會的會議召集程序、表決方式違反法律、行政法規(guī)或者公司章程，或者決議內(nèi)容違反公司章程的，股東可以自決議作出之日起六十日內(nèi)，請求人民法院撤銷”�！豆�司法》第153條規(guī)定，“董事、高級管理人員違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定，損害股東利益的，股東可以向人民法院提起訴訟”。建立了股東直接訴訟制度，為投資者通過司法救濟奠定了法律基礎(chǔ)。

　　第二，引入股東代表訴訟制度�！肮蓶|代表訴訟”又稱為派生訴訟，是當(dāng)公司權(quán)益受到侵害，且公司未能追究侵害公司利益人的法律責(zé)任時，由股東代表公司對侵害人提起訴訟。與股東直接提出的民事訴訟不同，股東代表訴訟勝訴后的利益歸屬不是提起訴訟的股東本人，而是由公司獲得損害賠償。實施股東代表訴訟制的最大意義在于發(fā)揮對違法行為的抑制機能，不僅要使公司的損害能夠得到補償或追償，更要鞭策和警示潛在的責(zé)任人，抑制違法行為。股東代表訴訟制度的構(gòu)建主要涉及以下兩個重要問題：一是提起股東代表訴訟的主體資格問題。除《證券法》第47條規(guī)定外，《公司法》第152條在持股比例和持股時間上對股東代表訴訟作了一定的限制，“股份有限公司連續(xù)一百八十日以上單獨或者合計持有公司百分之一以上股份的股東”具有訴訟主體資格，以保證在引進先進的現(xiàn)代公司法制度維護小股東利益的同時，防止個別股東惡意濫用訴權(quán)，損害公司利益。二是股東代表訴訟的前置程序問題。按照國際慣例，只有在公司的董事會、股東會或監(jiān)事會不愿出面追究責(zé)任高管的情況下，才進行股東代表訴訟�！豆�司法》第152條規(guī)定，“監(jiān)事會、不設(shè)監(jiān)事會的有限責(zé)任公司的監(jiān)事，或者董事會、執(zhí)行董事收到前款規(guī)定的股東書面請求后拒絕提起訴訟，或者自收到請求之日起三十日內(nèi)未提起訴訟，或者情況緊急、不立即提起訴訟將會使公司利益受到難以彌補的損害的”，股東才獲得代表訴訟的訴權(quán)。

　　五、多層次保護投資者結(jié)算資金安全

　　在證券市場，投資者必須通過證券交易所的會員才能買賣上市證券，其資金存放在開戶的證券公司，持有的證券也必須托管在該證券公司的席位上。由于投資者與證券公司之間存在著嚴重的信息不對稱，證券公司一旦經(jīng)營不善或者因違法違規(guī)經(jīng)營被責(zé)令破產(chǎn)，投資者的資金或者托管的證券就有可能受到損失。為了維持投資者信心，保證證券市場的穩(wěn)定發(fā)展，成熟證券市場從20世紀70年代開始紛紛建立保護中小投資者的投資者損害賠償制度，設(shè)立投資者保護基金，即在證券公司倒閉無法歸還投資者的資金和證券時，由賠償基金行投資者支付一定數(shù)額的補償，以彌補損失。新修訂的《證券法》也建立了相關(guān)制度，從多個層次保護投資者結(jié)算資金安全。

　　第一，建立證券投資者保護基金。近年來，國內(nèi)證券公司因違法事件而導(dǎo)致公司破產(chǎn)、清算的事情時有發(fā)生，一定程度上威脅到了投資者結(jié)算資金的安全，給證券市場帶來了較大的負面影響。為維護證券投資者信心，進一步加強對投資者的保護，參照國際上通行的做法，《證券法》規(guī)定設(shè)立證券投資者保護基金，并授權(quán)國務(wù)院制定證券投資者保護基金的征集、管理和使用的具體辦法。

　　第二，保護證券公司客戶結(jié)算資金安全。《證券法》第139條規(guī)定，證券公司客戶的交易結(jié)算資金應(yīng)當(dāng)存放在商業(yè)銀行，以每個客戶的名義單獨立戶管理。防止證券公司挪用客戶資金，侵犯投資者權(quán)益。并明確規(guī)定，客戶的交易結(jié)算資金和證券不屬于證券公司的破產(chǎn)財產(chǎn)和清算財產(chǎn)。非因客戶本身的債務(wù)或者法律規(guī)定的其他情形，不得查封、凍結(jié)、扣劃或者強制執(zhí)行客戶的交易結(jié)算資金和證券。該條款也是最高人民法院《關(guān)于凍結(jié)、扣劃證券交易結(jié)算資金有關(guān)問題的通知》有關(guān)精神的提煉和法律化，從法律上明確了客戶資金的法律屬性，體現(xiàn)了客戶資產(chǎn)不受侵犯的原則，對保護投資者合法權(quán)益、維護證券市場的安全穩(wěn)定運行和規(guī)范執(zhí)法、司法行為具有重要的現(xiàn)實意義。此外，《證券法》第136條強制要求證券公司建立健全內(nèi)部控制制度，采取有效隔離措施，防范公司與客戶之間、不同客戶之間的利益沖突。要求證券公司的證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)、自營業(yè)務(wù)和證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)分開辦理，不得混合操作。從制度上建立了“防火墻”，規(guī)范證券公司內(nèi)部經(jīng)營行為，防止證券公司內(nèi)部利益輸送，侵害投資者的權(quán)益。

　　總之，“兩法”關(guān)于投資者保護機制的大幅度修訂，很大程度上反映了國家大力發(fā)展資本市場的決心，也適應(yīng)了證券市場發(fā)展的內(nèi)在要求。為全面貫徹新《公司法》和《證券法》的實施，將投資者保護制度建設(shè)落到實處，我們認為應(yīng)著重做好以下幾個方面的工作：

　　第一，切實維護投資者的訴訟權(quán)利

　　1、訴權(quán)是投資者保護中最核心問題之一，而民事訴權(quán)更是在訴權(quán)體系中占據(jù)了最重要的位置，直接決定投資者的權(quán)利是否能獲得司法的救濟。如上所述，《公司法》建立了包括股東直接訴訟和股東代表訴訟在內(nèi)的較為完善的投資者(股東)權(quán)益司法救濟機制。但是，《公司法》只是對投資者權(quán)益司法救濟機制做了原則性規(guī)定，具體的貫徹實施還有賴于最高人民法院的具體司法解釋。因此，需要根據(jù)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，盡快出臺有關(guān)證券訴訟的司法解釋，就投資者如何行使相關(guān)訴權(quán)作出具體規(guī)定，以充分保護投資者的訴訟權(quán)利。

　　2、在美、英等國，證券集團訴訟被視為執(zhí)行證券法律和保護投資者權(quán)益的“最有力的武器”。所謂集團訴訟，是指爭議發(fā)生后，權(quán)益受損的眾多當(dāng)事人為了維護自身利益組成一個集團，由集團中一人或者數(shù)人代表其他具有共同利害關(guān)系的集團成員起訴或者應(yīng)訴，而法院所作的裁決對所有集團成員均有約束力的一種訴訟制度。集團訴訟在征集原告方面采用“明示退出，默示參加”的原則，同案件的任何投資者只要不明確表示放棄，都視作參加集團訴訟，并將在勝訴后分到應(yīng)得的賠償份額。集團訴訟的優(yōu)點是提高司法效率，避免重復(fù)訴訟和作出相互矛盾的判決，尤為重要的是，它有利于更廣泛地保護中小投資者權(quán)益，避免“贏了官司不贏錢”的現(xiàn)象發(fā)生。目前，我國現(xiàn)行《民事訴訟法》沒有對集團訴訟制度進行規(guī)定，其第54條、第55條雖規(guī)定了代表人訴訟制度，但與美國的集團訴訟有著根本的區(qū)別。因此，為更加充分和有效地保護投資者的合法權(quán)益，需要盡快對《民事訴訟法》進行修改，在其中增加有關(guān)集團訴訟的規(guī)定。

　　第二，完善證券投資者保護基金制度

　　2005年9月28日，中國證監(jiān)會、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《證券投資者保護基金管理辦法》，并根據(jù)該《管理辦法》設(shè)立了國有獨資的中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司，負責(zé)基金的籌集、管理和使用。然而，《證券法》第134條規(guī)定，國家設(shè)立證券投資者保護基金，證券投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其籌集、管理和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。顯然，由中國證監(jiān)會等三部委發(fā)布的《證券投資者保護基金管理辦法》只是一個部門規(guī)章，法律位階較低，與上述《證券法》第134條的規(guī)定不相符合。此外，為保障投資者保護(賠償)基金制度的貫徹實施，美、德等國專門頒布了相關(guān)的法律，如美國頒布了《證券投資者保護法》(1970年)，德國頒布了《存款保護和投資者賠償法案》(1998年)，　澳大利亞頒布了《澳洲證券交易所國家保證基金法》(1987年)。因此，可以借鑒美、德等國關(guān)于投資者保護(賠償)基金的相關(guān)法律制度，盡快制定和頒布《證券投資者保護基金管理條例》，以完善證券投資者保護基金制度。

　　第三，積極推行客戶交易結(jié)算資金獨立存管制度

　　目前，部分證券公司存在挪用客戶交易結(jié)算資金、欺詐客戶的現(xiàn)象，中小投資者的資產(chǎn)安全受到嚴重威脅。為此，《證券法》第139條規(guī)定，證券公司客戶的交易結(jié)算資金應(yīng)當(dāng)存放在商業(yè)銀行，以每個客戶的名義單獨立戶管理，具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

　　目前，我國部分證券公司已經(jīng)實現(xiàn)了客戶交易結(jié)算資金獨立存管，其他證券公司正在研究實施該制度的方案。因此，需要制定和出臺有關(guān)客戶交易結(jié)算資金獨立存管的具體辦法和實施步驟，以最大限度地保護投資者的資產(chǎn)安全權(quán)。

　　第四，加強上市審核，從源頭上提高上市公司質(zhì)量

　　1、依照新《證券法》發(fā)行上市審核相分離的規(guī)定，修改交易所上市委員會工作辦法，擴充并調(diào)整其職能權(quán)限，研究制定首次公開發(fā)行股票上市申請審核程序，審慎行使上市審核權(quán)，嚴格把關(guān)，從源頭上提高上市公司質(zhì)量。

　　2、根據(jù)《證券法》修改的相關(guān)內(nèi)容，發(fā)布新的《上市規(guī)則》，依法由證券交易所辦理有關(guān)上市、暫停上市、恢復(fù)上市、退市的具體業(yè)務(wù)，建立完善的上市退市制度，切實維護投資者權(quán)益。

　　3、在交易所內(nèi)依法設(shè)立上市復(fù)核委員會，并制定相應(yīng)的復(fù)核規(guī)定及工作流程。對交易所作出的涉及上市、暫停上市、恢復(fù)上市、退市的有關(guān)決定不服的，可以向交易所上市復(fù)核委員會申請復(fù)核。

　　第五，強化證券交易所對上市公司信息披露的一線監(jiān)管，促進上市公司完善法人治理結(jié)構(gòu)

　　1、強化上市公司信息披露監(jiān)管，提高信息披露的透明度。加強對上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的培訓(xùn)力度，提高信息披露意識。促使上市公司建立健全有關(guān)信息披露的內(nèi)部控制制度，提高信息披露的透明度。對不按規(guī)定披露信息的上市公司實施強制停牌制度，并加大違規(guī)處罰力度，督促上市公司認真履行信息披露義務(wù)。

　　2、加強對上市公司規(guī)范運作的指導(dǎo)，促使上市公司完善法人治理結(jié)構(gòu)。推出《上市公司內(nèi)部控制指引》和《上市公司社會責(zé)任指引》等指引性文件，引導(dǎo)上市公司建立完善的內(nèi)控制度并及時披露內(nèi)控制度的執(zhí)行狀況，嚴格規(guī)范上市公司行為，促使上市公司形成股東大會、董事會、監(jiān)事會和高管層之間權(quán)責(zé)分明、各司其責(zé)、有效制衡、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)運作的法人治理結(jié)構(gòu)。同時由相關(guān)部門和機構(gòu)聯(lián)合推出公司治理評價體系和治理指數(shù)，并面向社會發(fā)布評級結(jié)果和指數(shù)，充分利用社會監(jiān)督促進上市公司法人治理結(jié)構(gòu)的完善。

　　3、加強誠信體系建設(shè)。推出《上市公司高管誠信再教育制度》，通過董事培訓(xùn)、董事會秘書資格培訓(xùn)、專題培訓(xùn)、座談會和經(jīng)驗交流會等方式進行誠信教育活動，進一步健全和完善上市公司、董事、監(jiān)事、高管誠信信息數(shù)據(jù)庫，強化上市公司及其董事、獨立董事和高管的誠信意識。

　　4、根據(jù)《證券法》的授權(quán)，加大對上市公司大股東和實際控制人的監(jiān)管力度。一是要嚴格規(guī)范關(guān)聯(lián)交易行為；二是要下大力氣遏制違規(guī)擔(dān)保；三是要嚴格禁止控股股東、實際控制人侵占上市公司資金。對存在資金占用等違規(guī)行為的上市公司，督促上市公司及時披露相關(guān)的解決措施和進展情況，并與證券監(jiān)督管理機關(guān)緊密合作，提高清欠解保的工作力度和實際效果。

　　第六，強化證券交易所對會員的自律監(jiān)管，針對不同風(fēng)險實施分類監(jiān)管

　　1、強化對證券公司會員的自律監(jiān)管，依法要求證券公司建立健全內(nèi)部控制制度，采取有效隔離措施，防范公司與客戶之間、不同客戶之間的利益沖突。要求證券公司的證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)、自營業(yè)務(wù)和證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)分開辦理，不得混合操作。并不定期進行檢查，對于違反規(guī)定的，嚴格依照會員規(guī)則予以處罰。

　　2、在財務(wù)分析和信息披露審查的基礎(chǔ)上，結(jié)合交易異常情況，根據(jù)會員的不同風(fēng)險類別采取分類監(jiān)管措施，對風(fēng)險較高的會員及時進行風(fēng)險提示并采取必要的監(jiān)管措施。

　　第七，加強證券交易所的交易監(jiān)控，建立和完善適應(yīng)多層次市場發(fā)展要求的市場監(jiān)察機制

　　1、完善實時監(jiān)控機制，在統(tǒng)一監(jiān)管架構(gòu)和監(jiān)管理念下，根據(jù)主板、

　　2、完善違規(guī)調(diào)查機制，構(gòu)建高效的調(diào)查分析工作平臺，不斷強化對市場規(guī)律、交易特點和違規(guī)模式的分析和把握，研究和探索更具針對性的調(diào)查手段和調(diào)查途徑，推動與監(jiān)管機關(guān)的交流互動，優(yōu)化協(xié)助調(diào)查工作模式。

　　3、深化聯(lián)合監(jiān)管，以強化對涉嫌違規(guī)行為的調(diào)查、分析、制止為核心，構(gòu)建“職責(zé)明確、溝通便捷、反應(yīng)快速”的所內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)管機制，同步行動，提高快速反應(yīng)效率，增強聯(lián)合監(jiān)管效果。

　　第八，大力推進產(chǎn)品創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，為投資者提供多樣化的選擇

　　1、在完善監(jiān)管機制和風(fēng)險控制措施的基礎(chǔ)上，推行回轉(zhuǎn)交易制度、融資融券制度、多樣化的市價委托申報機制等一系列創(chuàng)新交易制度，適應(yīng)投資者的多元化需求。

　　2、根據(jù)固定收益類產(chǎn)品市場的發(fā)展情況，結(jié)合證券法對交易制度的修改，提供雙邊報價委托方式、詢價請求機制、自動撮合機制等創(chuàng)新制度，建立固定收益類產(chǎn)品完全做市商交易模式。

　　3、進一步加大創(chuàng)新產(chǎn)品的研究力度，深入了解市場需求，完善相關(guān)產(chǎn)品方案，邀請業(yè)內(nèi)專家充分論證，加大市場宣傳和推廣力度，加快推出股指產(chǎn)品、