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本報記者王棟琳北京報道
從2006年起，我國國債發行將采取國債余額管理的方式。專家認為，這是國債發行體制的一次突破，有利于國債期限結構優化和滾動發行形成規模。
今后國債余額的構成將分為兩個層次，一是中央政府歷年的預算差額，即預算赤字
和預算盈余相互沖抵后的赤字累計額；二是出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由人大常委會審議批準追加的年末國債余額限額。這一限額將是“最后一道防線”，當年期末國債余額不得突破這一限制。而國債借舊還新部分將由財政部自行運作。這一管理方式借鑒了國際通行做法，能有效管理國債規模，防范財政風險。
自1981年恢復發行國債以來，我國一直采取逐年審批國債年度發行額的模式。這一做法造成的最大弊端就是國債規模無限膨脹，而期限結構卻不合理，短期債一直是國債發行的“軟肋”。
我國1998年國債發行額曾一度超過8000億元，近年國債規模占預算比重不斷攀升，這極大加重了財政風險。政府已經注意到這一點，開始調控國債發行規模，今年普通國債發行額出現1999年以來的首次下降，與去年4808.78億元相比，不計最后一期3個月國債，今年發行量下降511億元。但是，僅從年度國債發行量上進行縮減效果不佳，一方面不能滿足國家財政資金的正常需求，另一方面又造成國債供給緊張，在一定程度上加劇了今年債券市場上流動性泛濫。
另外，受規模總量的限制，財政部優先安排長期國債，缺乏發行短期債的動力。盡管今年財政部已有意加大短期債發行力度，但截至11月末，我國1－3年、3－7年、7年以上普通國債發行規模分別為1660.8億元、1653億元和983.3億元；而相同期限政策性金融債發行量分別為2101億元、1070億元和2000億元。短期國債發行量明顯不足。這對于國家臨時財政安排帶來了困難，也不利于充分發揮財政政策的靈活性。而長期國債規模過大，也影響了債券二級市場流動性的提高。
今年政策性金融債發行規模首次超過國債，截至11月末，政策性金融債發行量已超過國債近900億元。專家認為，由于短期國債不能靈活運用，政策性金融債正逐步取代國債而發揮部分財政政策功能。規模和期限安排的不合理已經嚴重威脅國債的生存和發展。
即將實行的國債余額管理制度能有效改善目前國債的流動性。由于年內發行并到期的短期國債將不影響期末余額，財政部發行短債的動力大大加強，短期債發行量有望實現突破。而期末限額的確定也有利于國債滾動發行的展開。研究人士認為，這有助于政府調配資金運用能力的提高，財政政策靈活性將大大改善。
還有學者認為，國債余額管理可能與貨幣政策相結合，發揮央行票據的作用。央行票據規模膨脹、發行成本高，受到眾多質疑。短期國債加入公開市場操作可以避免央行票據發行中的弊端。
在國外，一般國債發行都十分規律，期限層次劃分明確，并按照固定周期發行，對市場參與主體完全透明。這樣不僅有利于國債滾動發行，更有助于各個期限層次的收益率曲線的完善，為市場產品定價提供依據。今年我國債券市場眾多創新品種推出，但缺乏產品定價可參照的收益率曲線成為其共同面臨的難題。國債余額推出后，隨著國債期限和規模的優化，國債市場上有望建立起成熟的、具有市場代表性和參考價值的收益率曲線。
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