強(qiáng)化證券交易所自律管理 完善證券市場(chǎng)監(jiān)管體制

　　上海證券交易所法律部

　　黨的十六大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院提出“大力發(fā)展資本市場(chǎng)”、“積極推進(jìn)資本市場(chǎng)的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展”，將大力發(fā)展資本市場(chǎng)作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，并明確“堅(jiān)持資本市場(chǎng)改革的市場(chǎng)化取向、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用”是推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)思想之一。本次證券法修訂，貫徹落實(shí)了上述重要指導(dǎo)思想，充分體現(xiàn)了尊重市場(chǎng)規(guī)

律、完善市場(chǎng)自律的精神。在證券市場(chǎng)監(jiān)管體制上，新證券法在堅(jiān)持國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)的集中統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了證券交易所的自律管理職能，為交易所改進(jìn)和完善自律管理提供了良好的法制環(huán)境，也對(duì)其履行自律管理職能、提高依法辦所水平提出了新的要求。

　　新證券法奠定了交易所

　　自律管理的法律基礎(chǔ)

　　證券交易所的自律管理具有承上啟下、反應(yīng)迅速、成本低、效率高等特點(diǎn)，是證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的有機(jī)組成部分，在監(jiān)督證券交易、對(duì)上市公司和會(huì)員公司(主要是證券公司)進(jìn)行管理等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。近年來，在中國(guó)

　　因此，新證券法順應(yīng)證券市場(chǎng)監(jiān)管的基本規(guī)律和內(nèi)在需求，明確了交易所自律管理的法律地位，充實(shí)了交易所自律管理的職能：

　　1、明確交易所“自律管理”的法律地位。新證券法第102條規(guī)定：“證券交易所是為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人”。這就明確了交易所管理市場(chǎng)的自律性質(zhì)與地位，有助于提高交易所自律管理的法律效力，增強(qiáng)自律管理的權(quán)威性。確立交易所的自律管理地位，既是對(duì)國(guó)際范圍內(nèi)證券市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的借鑒，也是完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制、綜合發(fā)揮政府監(jiān)管與市場(chǎng)自律管理兩種機(jī)制效用的現(xiàn)實(shí)需要。從國(guó)際證券市場(chǎng)發(fā)展情況看，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)由于政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)發(fā)育程度的不同，證券市場(chǎng)監(jiān)管模式有所差異，存在所謂政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)自律型、綜合型三種不同模式；近年來，市場(chǎng)自律型日趨式微，特別是傳統(tǒng)上被視為這一模式典型代表的英國(guó)經(jīng)過重大改革也已建立起集中統(tǒng)一的政府證券監(jiān)管體制。但無論采用何種監(jiān)管模式，自律管理始終是證券市場(chǎng)監(jiān)管體制中不可替代的組成部分，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和交易所分別承擔(dān)不同的職能，其中，政府更多地作為法律的執(zhí)行者、規(guī)則的提供者、違法行為的查處者，而交易所更多地作為市場(chǎng)運(yùn)作的組織者、市場(chǎng)秩序的一線監(jiān)管者、違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)者。正因如此，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)所制定的《證券監(jiān)管的目標(biāo)和原則》中，將自律管理作為證券監(jiān)管八大原則之一，指出“監(jiān)管體制應(yīng)充分利用自律組織，并根據(jù)市場(chǎng)的規(guī)模和復(fù)雜程度，使自律組織在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域內(nèi)負(fù)起一線監(jiān)管的責(zé)任”，而交易所無疑是證券市場(chǎng)主要的自律管理組織。

　　2、為交易所組織形式的多樣化創(chuàng)造了條件。新證券法在將會(huì)員制作為交易所的主要組織形式、細(xì)化相關(guān)具體制度的同時(shí)，也為交易所未來采取會(huì)員制之外的其他組織形式(如公司制)提供了可能。從國(guó)際范圍看，20世紀(jì)90年代以來，隨著全球化的進(jìn)一步發(fā)展，各國(guó)證券交易所之間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，而傳統(tǒng)的會(huì)員制交易所存在市場(chǎng)管理公共目標(biāo)與自身利益的較大沖突、難以籌集發(fā)展資金、運(yùn)作效率不高等問題，為改變這一狀況，一批交易所紛紛實(shí)行“非互助化運(yùn)動(dòng)”，將交易所的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)由會(huì)員制改為公司制，有的還將股份公開上市成為上市公司。新證券法的修改，已經(jīng)注意到境外交易所的公司化改革趨勢(shì)，在對(duì)交易所的定義中，刪除了原法僅針對(duì)會(huì)員制交易所的有關(guān)表述，為我國(guó)證券交易所將來適應(yīng)國(guó)際范圍內(nèi)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，采取會(huì)員制之外的其他組織形式，提供了法律空間(第102條、105條)。

　　3、將證券上市、暫停上市和終止上市的審核權(quán)界定為證券交易所的法定職權(quán)，作為其“自律管理”職能的重要部分，有利于多層次證券市場(chǎng)體系的逐步形成。新證券法規(guī)定，申請(qǐng)證券上市交易，應(yīng)當(dāng)向交易所提出申請(qǐng)，經(jīng)其審核同意后簽訂上市協(xié)議；暫停上市、終止上市，也由交易所做出決定(第48、55、56、60、61條)。此外，還在明確證券上市、暫停上市和終止上市的法定條件的同時(shí)，允許交易所以上市規(guī)則規(guī)定更高的上市條件以及補(bǔ)充規(guī)定暫停上市、終止上市的其他條件(第50、55、56條)。上述變化，吸收了境外市場(chǎng)發(fā)行、上市審核程序適當(dāng)分離的經(jīng)驗(yàn)，取消了對(duì)證券上市、暫停上市和終止上市等事項(xiàng)的行政許可，將其納入證券交易所的“自律管理”范疇，使得交易所在是否接納證券上市、接納什么樣的證券上市、決定證券暫停及終止上市等方面，享有了一定的自主權(quán)，不同的證券交易場(chǎng)所可以設(shè)定不同的條件，從而使多層次證券市場(chǎng)體系的形成有了可能。

　　4、合理劃分證券法律與交易所業(yè)務(wù)規(guī)則的調(diào)整范圍，豐富了交易所組織和監(jiān)督證券交易的權(quán)限。組織、監(jiān)督證券交易，是交易所的法定職責(zé)，也是交易所自律管理的重要內(nèi)容。新證券法在這一方面作了諸多修改、完善，使相關(guān)規(guī)定更具彈性，并將可由市場(chǎng)業(yè)務(wù)規(guī)則解決的技術(shù)性、操作性事項(xiàng)交由交易所規(guī)定，從而有利于交易所適時(shí)進(jìn)行交易制度的創(chuàng)新。

　　一是將進(jìn)入交易所參與集中交易的主體由“具有交易所會(huì)員資格的證券公司”調(diào)整為“交易所的會(huì)員”( 第110條)，為交易所依法允許證券公司以外、符合規(guī)定條件的機(jī)構(gòu)直接參與集中交易留下空間。

　　二是將證券交易方式由“集中競(jìng)價(jià)交易”改為“集中交易”，并允許交易所采取國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他交易方式(第40、102條)，從而拓展了大宗交易、做市商等交易方式的發(fā)展空間。

　　三是刪除了原證券法中關(guān)于交易委托指令應(yīng)當(dāng)采用市價(jià)委托或者限價(jià)委托，以及對(duì)投資者的委托必須遵循“時(shí)間優(yōu)先、價(jià)格優(yōu)先”申報(bào)規(guī)則等剛性規(guī)定，為交易所根據(jù)交易類型和市場(chǎng)需要，依法在交易規(guī)則中確定不同的委托指令和申報(bào)規(guī)則留有余地。

　　四是取消了原證券法中“證券公司接受委托或者自營(yíng)，當(dāng)日買入的證券，不得在當(dāng)日再行賣出”之規(guī)定，為將來相關(guān)條件具備時(shí)推行證券回轉(zhuǎn)交易掃清了障礙。

　　五是完善了交易所監(jiān)管證券交易的措施，如授權(quán)交易所根據(jù)需要對(duì)出現(xiàn)重大異常交易情況的證券賬戶限制其交易(第115條)等，有利于提高交易所自律管理的權(quán)威和效率。

　　此外，將上市公司控股股東、實(shí)際控制人等“相關(guān)信息披露義務(wù)人”納入交易所信息披露監(jiān)管范圍(第115條)，有利于提高信息披露質(zhì)量，保障投資者公平獲取證券信息。

　　5、賦予交易所對(duì)證券交易即時(shí)行情的專屬權(quán)利。證券交易所對(duì)其發(fā)布的信息付出了創(chuàng)造性勞動(dòng)，并投入了大量的人力、物力和財(cái)力，如開發(fā)交易系統(tǒng)、建立衛(wèi)星通信系統(tǒng)、研發(fā)新的股價(jià)指數(shù)等，基于此，證券交易所應(yīng)當(dāng)對(duì)其發(fā)布的信息擁有相應(yīng)的權(quán)益；否則，不僅不利于建立公正合理的證券信息傳播與利用秩序，而且影響交易所進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新的積極性，不利于市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，新證券法在要求證券交易所應(yīng)當(dāng)公布證券交易即時(shí)行情的同時(shí)，也明確規(guī)定“未經(jīng)證券交易所許可，任何單位和個(gè)人不得發(fā)布證券交易即時(shí)行情”(第113條)，這就為證券交易所依法開展證券交易即時(shí)行情的許可業(yè)務(wù)、打擊相關(guān)侵權(quán)行為提供了有力的保障。

　　在通過以上幾個(gè)方面強(qiáng)化證券交易所自律管理的同時(shí)，新證券法也加強(qiáng)了對(duì)自律管理的行政監(jiān)管。交易所的自律管理必須接受行政監(jiān)管，這是境外證券市場(chǎng)的普遍經(jīng)驗(yàn)，即便是以前英國(guó)典型的市場(chǎng)自律模式下也是實(shí)行“法律框架內(nèi)的自律”，自律組織對(duì)市場(chǎng)的管理仍受到法律的約束和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。我國(guó)作為“新興加轉(zhuǎn)軌”的市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)自律進(jìn)行行政監(jiān)管十分必要，其主要目的是在促進(jìn)交易所自我發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)其自我約束，防范和制止自律管理中可能產(chǎn)生的利益沖突和不當(dāng)行為，使交易所更好地服務(wù)于我國(guó)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，服從于證券市場(chǎng)中的社會(huì)公共利益。故新證券法在強(qiáng)化交易所自律管理職責(zé)的同時(shí)，也進(jìn)一步明確了交易所接受行政監(jiān)管的法定義務(wù)。如交易所制定的章程、上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則等，應(yīng)經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批(第118條)；交易所采取技術(shù)性停牌、臨時(shí)停市、限制異常交易證券帳戶的證券交易等措施，應(yīng)及時(shí)報(bào)告中國(guó)證監(jiān)會(huì)(第114、115條)；交易所對(duì)不符合條件的證券上市申請(qǐng)予以審核同意的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以作出警告、罰款等處理(第229條)。

　　新證券法對(duì)證券交易所

　　履行自律管理職能提出了新的要求

　　本次證券法修訂，不僅奠定了交易所自律管理的法律基礎(chǔ)，也對(duì)其履行自律管理職能提出了新的要求。為貫徹落實(shí)新證券法規(guī)定，進(jìn)一步發(fā)揮自律管理職能，近期上交所重點(diǎn)推進(jìn)了如下兩方面工作：

　　一是完善自律管理業(yè)務(wù)規(guī)則。目前，上市規(guī)則、交易規(guī)則正在抓緊修改，預(yù)計(jì)在2006年1月1日前能夠?qū)ν獍l(fā)布。會(huì)員管理規(guī)則、證券交易行情等業(yè)務(wù)規(guī)則的制定工作也已展開，將擇機(jī)頒布。在規(guī)則修改、制定過程中，一方面要取消與新證券法、新公司法不一致的內(nèi)容，另一方面要根據(jù)法律的新精神，將證券交易所自律管理的法律規(guī)定具體化為市場(chǎng)業(yè)務(wù)規(guī)則，推進(jìn)行市場(chǎng)創(chuàng)新。

　　二是健全自律管理機(jī)制。近年來，在自律管理過程中，上交所開始著手健全、完善與自律管理要求相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，相繼設(shè)立了證券上市委員會(huì)、會(huì)員管理委員會(huì)等專門委員會(huì)，紀(jì)律處分委員會(huì)也在籌建之中。但是，現(xiàn)有的自律管理機(jī)制與新證券法等法律的要求相比，還有一定的差距，如新證券法規(guī)定，“對(duì)證券交易所作出的不予上市、暫停上市、終止上市決定不服的，可以向證券交易所設(shè)立的復(fù)核機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核”(第62條)，這就要求交易所建立相關(guān)復(fù)核制度。上交所將立足中國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)際，借鑒境外證券交易所自律管理的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步健全自律管理機(jī)構(gòu)，完善自律管理機(jī)制，規(guī)范自律管理程序，提高自律管理水平。