公益信托配套立法研究啟動

　　□實(shí)習(xí)記者 林旭

　　7月23日，由中國銀監(jiān)會牽頭，全國人大常委會辦公廳、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院扶貧辦、衛(wèi)生部、科技部、民政部、國家林業(yè)局、國家體育總局、最高人民法院和中國慈善總會等12個部門在京召開中國公益信托研討會。

　　這是中國首次對公益信托的配套制度建設(shè)進(jìn)行研究。

　　近年來，專業(yè)信托機(jī)構(gòu)日益關(guān)注公益信托。今年初，中華慈善公益信托項(xiàng)目首次獲得民政部和銀監(jiān)會批準(zhǔn)、并突破現(xiàn)有制度對傳統(tǒng)信托產(chǎn)品金額和地域的限制，被看作是中國公益信托事業(yè)的重大創(chuàng)新。

　　與此相呼應(yīng)的是，發(fā)展公益信托的社會呼聲越來越高漲，今年3月十屆人大三次會議上，31名全國人大代表聯(lián)名提出關(guān)于加快完善信托法配套法規(guī)制度的建議。銀監(jiān)會作為專業(yè)信托機(jī)構(gòu)的監(jiān)管單位，負(fù)責(zé)落實(shí)辦理該提案。

　　中國公益信托立法始于2000年《信托法》的制定。據(jù)銀監(jiān)會人士介紹，2001年頒布的《信托法》第六章對公益信托作出了15條規(guī)定，但與之相適應(yīng)的管理制度至今未能出臺。比如按照《信托法》規(guī)定，公益信托的設(shè)立以及確定受托人必須經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但對于相關(guān)主管部門職責(zé)，現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定，這在一定程度上影響了我國公益信托事業(yè)的發(fā)展。

　　公益信托“霧里看花”

　　從1988年國務(wù)院發(fā)布《基金會管理辦法》以來，基金會在中國運(yùn)作已有17年歷史，基金會在公眾心目中成為推動公益事業(yè)的唯一渠道，所以一直以來輿論焦點(diǎn)都集中于如何健全基金會內(nèi)部機(jī)制、如何加強(qiáng)外部監(jiān)管上。盡管2000年“公益信托”已經(jīng)在中國法律文件中出現(xiàn)，但是，公益信托并沒有在公益事業(yè)舞臺上扮演本屬于自己的重要角色。

　　公益信托在英美法中稱為慈善信托，從其雛形出現(xiàn)到今天已有400年歷史，對解決社會貧困問題、推進(jìn)現(xiàn)代福利國家的發(fā)展進(jìn)程起到了重要作用。英美等國的大學(xué)、美術(shù)館、博物館、貧困人口救濟(jì)和醫(yī)療事業(yè)等都得到公益信托的支持，人們耳熟能詳?shù)闹Z貝爾基金就是國際性公益信托事業(yè)的典范。

　　銀監(jiān)會非銀部主任高傳捷表示，公益信托對國家而言相當(dāng)于“第三次分配”。中國作為發(fā)展中國家，公益事業(yè)需要大力發(fā)展。公益信托制度的建立，有利于發(fā)展我國公益事業(yè)，改善和提高社會中需要幫助的部分人群的生活和文化水平，對加速社會主義和諧社會的建設(shè)有著重要的意義。

　　基金會VS公益信托

　　一些部門對此也提出不同的聲音。2004年國務(wù)院已經(jīng)出臺《基金會管理?xiàng)l例》，基金會的管理已經(jīng)有一套現(xiàn)成的制度，在此前提下，再建立一套公益信托制度是否有其必要性？其質(zhì)疑的核心是：當(dāng)社會財(cái)產(chǎn)反饋到社會公益事業(yè)時，是以基金會形式更好還是以契約性的公益信托形式更好？這是中國發(fā)展公益信托事業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

　　會議主講人之一，專程前來中國參加這一研討會的美國律師協(xié)會中國委員會副主席、美國律師協(xié)會稅法和信托法法律顧問雷門博士表示，在美國，自然人和法人經(jīng)常把公益信托作為傳播財(cái)富的手段，如建造公園、為圖書館提供資金、設(shè)立電臺或大學(xué)等，通常為管理這些信托資金設(shè)立公益信托，以防止這些資金被濫用或侵占。君澤君律師事務(wù)所張?zhí)烀癫┦空J(rèn)為，美國通過復(fù)雜的稅法區(qū)分私益信托和公益信托，“基金會”這一名稱并沒有法律上的利益。

　　研討會另一名主講人，臺灣政治大學(xué)教授賴源河表示，從臺灣地區(qū)法律制度來說，與財(cái)團(tuán)法人(基金會)比較，公益信托具有設(shè)立簡單、費(fèi)用較低、管理方便、監(jiān)督嚴(yán)格、財(cái)產(chǎn)運(yùn)用方式多樣、孳息支出靈活等優(yōu)點(diǎn)，因此在1996年信托法出臺后，臺灣地區(qū)公益信托事業(yè)發(fā)展很快。

　　有法律界人士認(rèn)為，基金會作為公益信托受托人，有其先天不足。一是基金會在管理和運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)方面不具有專業(yè)優(yōu)勢，難以使公益基金保值增值；二是現(xiàn)有法律對于基金會各種活動缺乏有效監(jiān)控，容易產(chǎn)生貪污或挪用基金的行為；三是基金會可以募集和接收社會捐贈資金，但是對捐贈和信托兩種行為定性不清，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。

　　哪種管理體制更適合中國

　　公益信托在世界各國一般以稅收優(yōu)惠進(jìn)行利益推動。但在英美法系國家，對公益信托的法律規(guī)定較為寬松，比如紐約州法律規(guī)定允許設(shè)立信托的目的是“只要不違反法律”，政府只進(jìn)行事后監(jiān)管。而在日本、臺灣等大陸法系國家及地區(qū)，制度設(shè)計(jì)較為嚴(yán)格，除在信托法中對公益信托進(jìn)行規(guī)定外，同時還授權(quán)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)對公益信托的監(jiān)管法律進(jìn)行制定。

　　對此，雷門博士表示這兩種管理體系差異與不同歷史有關(guān)。公益信托在美國有悠久的歷史，受托人的義務(wù)和所有權(quán)與權(quán)利相分離的原則在美國人的思維中已經(jīng)根深蒂固。并且公益信托的自我規(guī)范體制已經(jīng)在一個非常成熟的法律體系中得以發(fā)展，但即使這樣，美國的公益信托監(jiān)管也正面臨日趨嚴(yán)峻的形勢，很多人打著公益事業(yè)的旗號行逃稅之實(shí)。因此雷門博士認(rèn)為在一個缺少類似原則和法律發(fā)展的社會全部采納這種西方模式將是不明智的。他建議中國立法應(yīng)該控制嚴(yán)格一些，比如受托人應(yīng)該受過專業(yè)培訓(xùn)等。

　　銀監(jiān)會和法律界人士認(rèn)為，在公益信托制度中，受托人關(guān)乎信托財(cái)產(chǎn)安全以及委托人目的能否得到忠實(shí)執(zhí)行等，因此受托人資格是制度的核心。作為后發(fā)國家，建立制度時吸取其他國家的教訓(xùn)是相當(dāng)重要的。

　　“這只是制度的研討，今后具體管理辦法的起草還需要授權(quán)。”銀監(jiān)會非銀部主任高傳捷表示。銀監(jiān)會已經(jīng)向全國人大報告，如果得到授權(quán)，銀監(jiān)會將牽頭與政府各相關(guān)主管機(jī)關(guān)配合，形成一個工作機(jī)制，推動公益信托配套制度的建設(shè)。