立法重民意更須重程序

http://whmsebhyy.com 2005年07月12日 13:41 證券時(shí)報(bào)

　　李季先　　今年以來(lái)，我國(guó)立法案一件接著一件，而且都是事關(guān)國(guó)家基礎(chǔ)制度建設(shè)的重大立法案。先是事關(guān)資本市場(chǎng)根本制度建設(shè)的《證券法》和《公司法》修改草案，接著是分別關(guān)乎我國(guó)人權(quán)和物權(quán)保障的《治安管理處罰法（草案）》和《物權(quán)法（草案）》。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些草案都是在全國(guó)人大充分聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)上形成的。立法者以人為本的立法理念和格外注重民意訴向的舉措，成了今年人大立法活動(dòng)中的最大亮點(diǎn)。立法機(jī)關(guān)這一尊重民意的舉措，令已經(jīng)習(xí)慣了專家立法、釋法的人們耳目一新，也確實(shí)有助于國(guó)家立法活動(dòng)在更大層面上實(shí)現(xiàn)民主化。　　但是，我們?cè)谫澷p民意訴向立法所起的積極作用時(shí)，也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，并不是所有民意訴向立法，都會(huì)給立法活動(dòng)帶來(lái)正面效應(yīng)，歷史上不乏因?yàn)E用民意或民意被操縱而導(dǎo)致立法本身所追求的法益異化的失敗個(gè)案；只有成熟合理并通過(guò)合適路徑展現(xiàn)的民意，才是立法者所要汲取和尊重的民意。近些年，我國(guó)關(guān)乎立法的輿論似乎從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，特別是我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，拋棄過(guò)去幾個(gè)專家學(xué)者和圈內(nèi)人士閉門(mén)造車(chē)立法的做法以來(lái)，我們似乎已經(jīng)篤信在一個(gè)“人文精神”指導(dǎo)下的法治社會(huì)里，立法活動(dòng)作為一項(xiàng)重要的國(guó)家行為，接受民意的基本評(píng)估是一件近乎“自然正義”的事情。于是乎，每每立法在征詢民眾意見(jiàn)時(shí)，各種民意和附著于民意的各種統(tǒng)計(jì)數(shù)字便如潮涌動(dòng)。　　民意訴向立法，看起來(lái)一片欣欣向榮，然而現(xiàn)實(shí)并不像表象看起來(lái)這么美好。一方面，伴隨著各種民意如潮涌來(lái)，各種統(tǒng)計(jì)民意的數(shù)字大相徑庭，立法者辨明主流民意或分清哪些民意是被操縱的成為了幾乎不可能完成的任務(wù)；另一方面，由于這些所謂的民意，幾乎是不問(wèn)出處、不加任何真假辨識(shí)就通過(guò)各種正規(guī)或非正規(guī)途徑，浩浩蕩蕩進(jìn)入了立法者的視野，因而就立法的現(xiàn)實(shí)可能性而言，那些似是而非或本身虛假的民意，就容易給立法者帶來(lái)誤導(dǎo)并最終導(dǎo)致立法異化。譬如，北京市關(guān)于禁與廢燃放煙花炮竹的法案，可以說(shuō)是禁也民意，廢也民意，但無(wú)疑禁與不禁打的都是“主流民意”的幌子。　　以國(guó)外民意訴向立法的成功經(jīng)驗(yàn)看，在實(shí)行代議機(jī)關(guān)立法的國(guó)家里（通過(guò)公投立法除外），民意訴向立法鮮有像我國(guó)這樣不分條件不分路徑，就直接訴諸民意或公意的個(gè)案。大部分國(guó)家的做法是，民意訴向立法須通過(guò)一定的法律路徑，譬如上書(shū)立法部門(mén)，統(tǒng)一民調(diào)部門(mén)或樣本標(biāo)準(zhǔn)并以此為據(jù)。甚至有些國(guó)家在上述基礎(chǔ)上實(shí)施更為嚴(yán)格的民意提案“實(shí)名登記備案制”（盡管這種“嚴(yán)格”有待商榷）。因此，我國(guó)立法者在制定法律的時(shí)候，在適應(yīng)立法民主化，加重成熟合理的“民意砝碼”的同時(shí)，為了防止民意被操縱并導(dǎo)致民意異化，一定要注意民意訴向立法的合適展現(xiàn)路徑。譬如鼓勵(lì)媒體采用減小民調(diào)誤差的調(diào)查措施，或改進(jìn)調(diào)查技術(shù)；而對(duì)于民眾的直接民意訴求則最好采取立法上書(shū)、完善人大代表制度等有效形式。（作者單位：北京市賽德天勤律師事務(wù)所）

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