巴曙松：金融監管悖論的國際視角

　　國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松

　　本報記者 馮 青

　　當前，中國證券市場的低迷，以及銀行體系大案要案的頻發，使得公眾對于監管機構的批評與期望顯著提高，也促使監管機構積極采取舉措進行改進。這是無可非議的。有的批 評金融領域特別是證券領域成為“犯罪特區”，一些在其他領域可能已經成為嚴重刑事犯罪的行為，例如大股東侵占上市公司資金、證券公司挪用客戶保證金等等，在中國證券市場僅僅需要最多罰款5萬元而已。改進滯后的金融監管規則，應當是當前最為迫切的問題。

　　運動式的加強監管面臨悖論

　　但是，在一些金融監管機構及其分支機構的具體操作中，也出現了明顯偏離市場化監管軌道的傾向，在對監管機構功能界定不清時，公眾過高的期望也可能加劇金融市場的扭曲。例如，有的監管機構的分支機構提出，針對不斷發生的金融案件，要“嚴防死守，堅決防止出現金融大案，確保金融安全”。

　　在市場都對監管寄予厚望的市場環境下，確實有必要對監管的本義作出澄清。監管僅僅就是“嚴防死守”嗎？行政運動式的監管能夠徹底防止金融大案嗎？當前的監管體系，僅僅需要“加強”而不需要改革嗎？

　　實際上，過于嚴厲的金融監管，正在遭遇一個監管的悖論。

　　監管問題從本質上是政府與市場的關系問題。從新制度經濟學角度看，政府通過適當的監管可以減少市場的交易費用，成為一個有效、公正的契約的“第三方執行者”，保證市場交易的公正執行，打擊任何可能扭曲市場交易的行為。從這個意義上說，監管機構應當強大到能夠有能力執行這些功能。這就需要不斷擴大監管的范圍，擴展監管的資源。

　　可是，當監管機構足夠強大的同時，一個悖論產生了。如果監管機構一旦具有了如此強大的監管力量，那么，監管機構可能會因為目標函數上的偏差，利用這種力量來牟取局部或者某個集團的利益，同時可能會犧牲其他人的利益為代價。

　　以金融監管當前面臨的困境，單純地通過運動式的加強監管，是否真的會產生明顯的效果呢？監管機構顯然有足夠的動力來強化監管，因為這顯然會擴大其行政的影響力。但是，在監管機構的影響力無處不在的時候，監管機構或者監管機構中的部分人員即使出現部分的偏差，就可能會對市場形成更大的沖擊。當前證券市場的低迷的一個重要原因，就是在證券市場的歷史發展進程中，監管機構掌握過多的直接資源分配權利，同時這些權利在特定的階段事實上成為國有企業脫困籌資的工具，相應地損害了投資者的利益。如果繼續以強化監管的名義，監管機構更多地介入市場資源的分配，不僅可能會為監管機構引發更多金融腐敗的潛在機會，同時也會抑制市場發展的空間，監管機構本來應當履行的完善市場規則、保證交易公平進行的職責也可能會被淡化甚至扭曲。

　　可供借鑒的國際經驗

　　在面臨金融監管困境時，國際的經驗可供借鑒。制度經濟學的研究表明，監管機構回歸到清晰的規則制定，同時轉移出過多的直接干預權利，是一個國際化的趨勢。這種行政權利的轉移，包括向上轉移(moving up)、向下轉移(moving down)、向外轉移(moving out)。所謂向上轉移，就是把部分監管的權利轉移給國際性的組織，這實際上表現為對國際金融監管的原則的遵循，也包括金融機構的國際化，例如，企業到海外上市，實際上把監管的責任相應轉移給了海外的監管機構。向下轉移，則是指把部分行政干預權利轉移給區域、地方等。向外轉移，則包括把部分干預的權利轉移給非政府組織、協會組織、交易所組織等。

　　在向一些機構投資者了解對于當前加強監管的看法時，不少機構的負責人的看法與上述分析邏輯十分類似。他們說，請監管機構在應當由投資者決定的領域退出來，做好自己應當做的監管工作。

　　當然，有行政經驗的讀者都可以了解到，對于監管機構來說，退出部分權力，比加強監管來說，難度實際上更大。

　　更值得警醒的是，監管機構在缺乏清晰約束時，可能會借加強監管之機，隨意擴大行政干預權力。

　　從經濟學來說，為什么需要監管？無非是因為市場的不完全競爭、不完全信息和外部性等原因造成市場失靈。不過，這種監管并不是隨意的干預，否則可能會導致新的、影響更為負面的監管失靈，這種監管應當是基于規則的監管，是政府按照合法的程序和透明的規則對企業交易活動進行的干預(Regulation means regulating by rules)。

　　更進一步說，在市場經濟條件下，監管者并不是在想要加強監管時，就可以任意在這個名義之下，不受時間、地方、資源限制來擴大監管權限的。現代監管的特征，最為關鍵的一點，是應當基于規則，監管不是簡單的命令與控制，而是政府在協商各利益相關者的利益立場后確立監管規制和程序，這種監管并非傳統的政府隨意的行政干預，而是基于規則的專業化干預。如果一些監管機構的官員簡單地將“監管”理解為“監督＋管理”，那么，強化監管的時期，往往也是監管機構的無約束的行政干預顯著增多的時期。有的學者還強調，監管必須與政府的其他功能保持一定的距離，目的是保證監管的公平性，將政府隨意的行政干擾降低到最低。

　　什么是好的監管？不同國家可能有不同的界定。英國《金融服務與市場法》�烣inancial Services and Markets Bill�犔岢隽恕昂帽O管”的六條原則，強調監管機構使用監管資源要注重效率和經濟原則，要權衡監管的收益和可能帶來的成本，促進金融創新，保持本國金融業的國際競爭力，避免不必要的對競爭的扭曲和破壞。同時，《金融服務與市場法》還要求在推出任何監督法規和指南時必須同時公布對它的成本效益分析，證明該項措施對金融業影響的收益大于成本。

　　在監管功能定位還存在缺陷與模糊地帶的市場條件下，加強監管可能會成為隨意擴大行政干預的借口，可能會成為阻撓監管機構放松行政管制權限的理由。在這種有意無意被模糊的監管理念下，運動式的加強監管，可能不僅不會有效抑制金融案件的頻發與金融市場的低迷，反而可能會增大市場的成本，以及監管機構的干預與腐敗的機會。