他山之石，可以攻玉。

　　相較證券市場上層出不窮的各種違法違規(guī)行為，監(jiān)管資源永遠(yuǎn)是有限的。如何提高執(zhí)法效率，以最小的成本獲取最大的監(jiān)管收益是各國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的難題。

　　據(jù)了解，在幾年前，中國證監(jiān)會(huì)曾邀請美國證監(jiān)會(huì)人士專門講解美國證券執(zhí)法，當(dāng)時(shí)美國的“初步調(diào)查程序”引起了參會(huì)人員的注意，并受到了很大啟發(fā)，我國非正式的及時(shí)制止違法違規(guī)行為的政策措施的探討就是從那時(shí)開始的。

　　這種初步調(diào)查程序，是成熟市場對(duì)證券犯罪稽查監(jiān)管采取的一種常見措施，也叫非正式調(diào)查，其核心是在啟動(dòng)正式調(diào)查之前使用的比較便捷靈活、比較快的初步調(diào)查程序，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)制止違法違規(guī)行為，有效提高執(zhí)法效率。

　　初查程序

　　“美國、德國、香港都是采取這種方式，各個(gè)國家和地區(qū)大同小異，各種案源來了，通過啟動(dòng)這個(gè)程序?qū)Π缸舆M(jìn)行初步調(diào)查，看到底是怎樣的情況，根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否對(duì)其立案。”一位參加了上述培訓(xùn)的人士介紹。

　　這種初查與正式調(diào)查在程序上不太一樣。比如在美國，非正式調(diào)查過程中不用向美國證監(jiān)會(huì)申請正式調(diào)查令，也不強(qiáng)迫作證。

　　在這個(gè)過程中，基本體現(xiàn)了“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”的原則，即當(dāng)事人的配合情況對(duì)其結(jié)果有著重要的決定作用。

　　如果配合得好，根據(jù)涉案事實(shí)的大小來決定是否起訴、用什么標(biāo)準(zhǔn)來起訴、用數(shù)個(gè)罪還是一個(gè)罪、用高層次罪還是低層次罪，有些人為了爭取“寬大處理”，或者嫌正式程序慢、影響大，就會(huì)采取配合的態(tài)度，類似的違規(guī)就相對(duì)容易地解決掉了。

　　另外這種程序的時(shí)間比較短，大概在六十天左右即可處理完畢。而對(duì)核查完的結(jié)果一般有幾種處理方式。

　　其一，不構(gòu)成要追究責(zé)任的即可中止；

　　其二，從目前獲得的信息認(rèn)為還有必要進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查的，也就是說涉及的問題嚴(yán)重一些還要進(jìn)一步取證的，就進(jìn)入正式調(diào)查程序；

　　其三，涉嫌犯罪的直接起訴。

　　德國盡管沒在程序法里規(guī)定可以做提前介入的調(diào)查，但同意其在調(diào)查方面有靈活的處理方式，因此在實(shí)際監(jiān)管過程中還是會(huì)采用。如果認(rèn)為調(diào)查對(duì)象存在一些問題，證監(jiān)會(huì)口頭批評(píng)；如果不改再立案調(diào)查、追究責(zé)任。

　　香港在這方面運(yùn)用的也比較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2004年至2005年，香港證監(jiān)會(huì)接到的涉嫌證券違法違規(guī)案件共140多起，正式進(jìn)入立案調(diào)查程序的僅為40起，其余大部分都通過前期介入化解掉了。

　　“通過比較研究后，認(rèn)為這個(gè)程序比較靈活，既能迅速地調(diào)查，使部分違法違規(guī)行為扼制在萌芽狀態(tài)，還可以以比較小的成本換取大的監(jiān)管收益，非常適合我國現(xiàn)在的情況。”上述參與培訓(xùn)人士說。

　　在他看來，在監(jiān)管資源有限的情況下，有這么一個(gè)程序，當(dāng)事人配合的就解決掉了，少部分的進(jìn)入正式立案程序，還有和解的，或者通過另外途徑解決，多種機(jī)制多種渠道可以保證執(zhí)法效率。

　　制度約束

　　我國證券市場的監(jiān)管似乎更難一些，“新興+轉(zhuǎn)軌”的特點(diǎn)，決定了其既有新興市場的問題，又有轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)必然存在的問題，比如市場結(jié)構(gòu)不完善、投資人不成熟、違規(guī)多、熱情高等等。

　　某高校曾做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，如果嚴(yán)格按照法律法規(guī)來算，市場上同時(shí)有幾千個(gè)案子需要辦，而整個(gè)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)總共2000多人，稽查系統(tǒng)不過300人，如果都立案幾乎是不可能的。

　　監(jiān)管資源有限是引進(jìn)非正式調(diào)查制度的另一重要原因。

　　據(jù)悉，美國證監(jiān)會(huì)在安然事件發(fā)生后，可以向國會(huì)申請?jiān)黾咏?jīng)費(fèi)增加人手。而我國證監(jiān)會(huì)需要面對(duì)規(guī)模越乎想象的中小投資者、若干證券公司、基金公司、上市公司、咨詢機(jī)構(gòu)，還有非法開展業(yè)務(wù)的那些非監(jiān)管對(duì)象，監(jiān)管任務(wù)沉重。

　　同時(shí)我國證監(jiān)會(huì)的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)不相匹配。在調(diào)查權(quán)有限的情況下，要弄清楚違法違規(guī)事實(shí)并不容易，同時(shí)還要作出可能對(duì)違規(guī)者造成巨大影響的處罰決定，使得管理層在用公權(quán)限制人的私權(quán)的時(shí)候壓力很大。

　　“有的案子相應(yīng)處罰執(zhí)行起來有困難，比如過去發(fā)生過無法與處罰人取得聯(lián)系的情況，這些都迫切地需要通過非正式調(diào)查程序化解和過濾一部分案件。”上述管理層人士表示。

　　面對(duì)執(zhí)法效率與監(jiān)管資源有限的矛盾，引入非正式調(diào)查制度就成了順理成章的事。據(jù)透露，管理層在做調(diào)研時(shí)曾把我國證券市場的違規(guī)行為分為幾大類。

　　一類是被動(dòng)違規(guī)，有的上市公司改制時(shí)恰逢宏觀政策或者行業(yè)政策調(diào)整，為了符合一個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)表上的指標(biāo)，很可能就違反了新規(guī)定。

　　有的是無知，證券行業(yè)的法律是專業(yè)領(lǐng)域，涉及的業(yè)務(wù)是專業(yè)的，在普通投資者當(dāng)中不夠普及。

　　“比如在購并重組過程中，有人知道這個(gè)消息就買了股票，認(rèn)為有賺錢的機(jī)會(huì)就去賺很正常，但其并不知道這已經(jīng)涉嫌內(nèi)幕交易；還有的買著買著超過了5%，根本不知道還要披露，自然更不知道自己違法了。”一位經(jīng)驗(yàn)豐富的稽查人員說。

　　慣性違規(guī)也是普遍的，是一種羊群效應(yīng)，認(rèn)為大家都這么做的，或者市場一直就是這么做的。

　　最后一類才是惡意違法違規(guī)。

　　“針對(duì)這幾種情況，全部打擊顯然沒有必要，每個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)承受能力不一樣，有的你告訴他不能這樣做他就不做了，教育投資者讓其成熟起來，在合規(guī)的情況下做投資，這是我國資本市場發(fā)展的一個(gè)階段特有的特點(diǎn)。”上述稽查人員表示。

　　實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)仔細(xì)調(diào)研過這種及時(shí)制止的非正式調(diào)查機(jī)制在我國實(shí)行的可行性，分析結(jié)果顯示，兩大優(yōu)勢可以支撐該機(jī)制的實(shí)施。

　　一是交易所的系統(tǒng)非常先進(jìn)，具備及時(shí)發(fā)現(xiàn)功能，為及時(shí)采取制止措施提供了可能；二是證監(jiān)會(huì)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，保證發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)行動(dòng)。

　　“非正式調(diào)查的意義在于節(jié)約監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握更大的主動(dòng)性。”上述稽查人員說。