《證券法》修訂的背景、歷程和意義

　　□中國證監會法律部

　　《證券法》修訂具有深刻的時代背景，具體體現和落實了黨中央關于“大力發展資本市場”的戰略決策，前后歷時兩年零三個月，將對資本市場的改革發展產生深遠影響。這里以宏觀視角，對證券法修訂的背景、指導思想、經過和意義做一介紹。

　　一、勢易時移，變法宜矣

　　1998年12月29日通過、1999年7月1日施行的《證券法》光起草就歷經六年多，期間數易其稿，跨越了七、八、九三屆全國人大，經過全國人大常委會五次審議才獲通過，可謂“六年磨一劍”。而僅僅四年后的2003年，該法的修訂即被提上全國人大的議事日程。一部法律的制定過程如此漫長而修改啟動卻如此迅速，這在中國立法史上并不多見(有趣的是，美國1933年通過聯邦《證券法》，在42年之后的1975年才進行修訂)。究其原因，主要在于我國證券市場是一個“新興加轉軌”的市場，在《證券法》實施后的幾年中，隨著經濟和金融體制改革的不斷深化和社會主義市場經濟不斷發展，證券市場發生了巨大的變化：

　　首先，黨的十六大以來，黨中央從國民經濟發展全局和完善社會主義市場經濟體制的戰略高度，審時度勢，高瞻遠矚，做出了大力發展資本市場的戰略決策，資本市場的地位得到進一步提升。黨的十六大報告提出“推進資本市場的改革開放和穩定發展”，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求“大力發展資本和其他要素市場。積極推進資本市場的改革開放和穩定發展，擴大直接融資。”去年年初，為落實黨中央的決策，國務院發布了《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》(以下簡稱《國務院九條意見》)，對我國資本市場的發展做出了全面規劃，進一步明確了資本市場改革發展的指導思想和任務，提出了推進資本市場改革發展的政策措施和具體要求。要實現大力發展資本市場的目標和任務，必須有更加完善的法律提供保證。

　　其次，隨著我國加入世界貿易組織和進一步對外開放，證券市場日益面臨著如何應對對外開放所帶來的機遇和挑戰、提高國際競爭力的問題。近年來，外資越來越多地進入我國證券市場，出現了合資的證券公司、基金管理公司等證券機構，外商通過受讓境內上市公司的國有股、法人股取得對一些公司的控制權，合格境外機構投資者已被允許投資A股市場，境外證券交易所紛紛來我國進行推介、想方設法爭取國內企業到海外上市。據統計，中國證監會批準成立了7家合資證券公司、19家合資基金公司，批準了28家境外機構的QFII資格和合計40.5億美元投資額度，4家外資銀行獲準開展QFII托管業務；滬、深證券交易所有7家境外機構特別會員，有58家境外證券經營機構可直接從事B股交易；117家國內公司到境外市場上市；在國際交流與跨境監管合作方面，中國證監會已與26個國家(或地區)的證券期貨監管機構簽署了29個監管合作諒解備忘錄。

　　最后，《證券法》施行六年來，國內外經濟、金融環境與當初該法制定時相比發生了很大的變化，證券市場實踐和監管經驗進一步豐富，同時實踐中也暴露出一些問題，這些都需要及時加以總結。應當看到，《證券法》實施以來，對于規范證券發行和交易行為，保護投資者合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟發展，發揮了重要作用，但實踐的不斷發展使這部法律已經不能完全適應市場的需要，突出體現在以下方面：一是部分上市公司的治理結構不健全，質量不高，信息披露制度不健全，對董事、監事和高級管理人員缺乏誠信義務和法律責任的規定。二是一些證券公司內部控制機制不嚴、經營活動不規范、外部監管手段不足。三是對投資者特別是中小投資者的合法權益的保護機制不完善，對損害投資者權益的行為缺乏民事責任的規定。四是證券發行、交易、登記結算制度等不夠完備，沒有為建立多層次資本市場體系留下法律空間。五是對資本市場監管中出現的新情況、新問題缺乏有效的應對手段，有關法律責任的規定過于原則，難以操作，不利于打擊違法、違規行為，維護資本市場的秩序。六是《證券法》調整范圍和某些限制性規定制約了市場的發展，需要補充和完善。

　　二、改革發展，積極審慎

　　這次《證券法》修訂的指導思想是，以黨的十六大和十六屆三中全會關于“大力發展資本市場”和“積極推進資本市場的改革開放和穩定發展，擴大直接融資，建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場產品”的精神為指導，遵循“公開、公平、公正”原則和“法制、監管、自律、規范”的方針，堅持依法治市，保護投資者特別是中小投資者的合法權益，正確處理好改革、發展、穩定關系，處理好加快資本市場發展與防范市場風險的關系，加強證券市場基礎建設。

　　在修訂過程中，堅持既積極又慎重，既有利于推動資本市場發展，又有利于保障資本市場安全穩定的原則，對社會各方面提出的意見和建議，區別不同情況妥善處理：對實踐證明有利于發揮資本市場積極作用和推進改革開放、穩定發展的，修訂草案對現行《證券法》的有關條款做出修改，補充和完善；對于各方面普遍關注、認識比較一致，修改條件比較成熟的意見，盡量予以采納吸收；對于爭議比較大或目前修改的時機和條件尚不成熟的，這次沒有做出修訂。

　　三、集思廣益，穩步推進

　　2005年10月27日，新修訂的《證券法》在十屆全國人大常委會第十八次會議上順利通過。本次修訂經歷了“兩頭迅速、中間穩健”的三個階段：

　　一是啟動階段。《證券法》是1999年7月1日開始施行的，就在該法實施后僅僅兩年，九屆人大四次會議上31位代表即提出修改建議，隨后修法呼聲日顯高漲，成為歷次“兩會”關注的焦點。在十屆全國人大一、二次會議期間，甚至有多達230位人大代表提出議案和建議，要求修訂《證券法》。與此同時，國務院有關部門、一些企業和專家學者也通過不同形式表達了修訂《證券法》的意見和建議。2003年6月16日，全國人大常委會將《證券法》修改納入當年立法計劃。同年7月18日，全國人大財經委牽頭的《證券法》修改起草組成立，由全國人大財經委部分委員和全國人大常委會法工委、國家發展和改革委員會、國務院法制辦、中國證監會、最高人民法院等單位的負責同志組成起草領導小組，并從上述部門和人民銀行、銀監會、保監會抽調有關人員組成起草工作小組，同時聘請劉鴻儒、周道炯、厲以寧等8位專家和學者組成專家顧問組。起草組的成立標志著《證券法》修改工作正式啟動。

　　二是前期調研與推進階段。《證券法》修改起草組成立后旋即展開工作，對一系列問題進行調研，廣泛征求各方面意見，逐漸明確修改的思路。起草組認真分析研究了全國人大代表提出的關于《證券法》修訂的議案和各部門關于修訂《證券法》的建議，專門赴上海、深圳進行實地考察與調研，多次邀請國內證券法律專家和證券公司、上市公司、證券交易所、證券登記結算公司、證券投資基金公司代表，以及中小投資者代表舉行研討會和座談會，就有關條款修訂征求意見，并于2003年8月召開了“《證券法》修改國際研討會”，邀請美國、德國、英國、韓國和香港特別行政區的證券法律專家和國內專家就相關問題進行專題研討，對國外有關證券立法作了比較研究，借鑒其有益經驗。在“《證券法》修改國際研討會”上，全國人大財經委副主任、前中國證監會主席周正慶的發言被市場視為《證券法》修改的定調之語：“此次《證券法》修改首要解決的問題就是如何更好地推進我國證券市場的改革開放和穩定健康發展。修改后的《證券法》既要有利于防范風險，又要有利于促進市場發展；既要有利于發揮證券市場的各項功能，又要有利于有效維護廣大投資者的合法權益。”經過多方征求意見，反復論證，形成了修訂草案　　。2003年10月，起草組聽取起草工作小組對《證券法》修改具體內容的匯報后表示，草案經全國人大財經委審議后將提請十屆全國人大常委會審議，常委會將于當年12月對草案進行一審。然而，由于各方在許多重大問題上(涉及分業經營與管理、證券以現貨進行交易、禁止融資融券、禁止國企炒股、禁止銀行資金違規入市等條款)一時還難以達成共識，原定于2003年12月的《證券法》修訂草案一審沒有如期而至。2004年1月31日，《國務院關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》發布，對《證券法》的修改具有重要指導意義，方向更明確了，修改的依據更充分了。

　　三是三次審議階段。經過反復征求意見，各方面的共識越來越多，分歧越來越少，《證券法》修改草案日趨成熟。2005年4月24日，草案終于迎來了一審。一審草案共229條，其中新增29條、修訂95條、刪除14條，一度爭議較多的五個焦點問題(分業經營和管理、現貨交易、融資融券、禁止國企炒股和銀行資金違規進入股市等)都涉及到了，需要補充和完善的方面也基本得到反映。一審結束后，按照立法程序，修訂工作轉由全國人大常委會法工委負責。新一輪的意見征求工作隨即展開，在此基礎上，全國人大常委會法工委會同全國人大財經委、國務院法制辦、中國證監會對修訂草案主要問題進行多次研究、協調，進一步達成共識。在一審后的兩個月，2005年6月，十屆全國人大常委會第十六次會議召開，考慮到《公司法》也在修訂中，為使這兩部與資本市場密切相關的法律銜接協調，《證券法》修訂草案沒有提交二審，立法機關決定將兩部法律的修訂同步進行。隨后，兩法的修訂明顯提速。8月23日，十屆人大常委會第十七次會議上《證券法》與《公司法》同時進入二審，《證券法》二審稿基本保留了一審稿的框架，沒有作特別重大的修訂，修訂內容主要涉及授權國務院就證券衍生品種的發行和交易做出規定、對證券　　監管機構行使權力增加規定嚴格的程序、禁止證券咨詢機構從業人員傳播虛假信息及補充規定其賠償責任、明確證券上市審核屬證券交易所自律管理事項以及完善保薦制度、收購制度、虛假陳述民事責任制度等；同時，將《公司法》中有關股票公開發行、上市的規定移入《證券法》修訂草案中。10月22日，十屆人大常委會第十八次會議上，《證券法》修訂草案如期提交三審，三審稿仍沿襲了前兩次審議稿的框架，并無太多修訂。10月27日下午，《證券法》修訂案高票獲得三審通過。修訂后的《證券法》共12章、240條，在原《證券法》214條的基礎上，新增53條、刪除27條，還有一些條款作了文字修改，增加的部分還包括從《公司法》中并入的涉及證券公開發行、上市的8條。

　　前后歷時兩年零三個月，《證券法》修訂工作終結碩果！

　　四、意義重大，影響深遠

　　本次《證券法》的修訂，涉及證券發行、證券上市、證券交易、證券登記結算、投資者保護、市場監管等各個方面，內容非常豐富。在新的歷史條件下，大幅度修改《證券法》，不僅是我國資本市場法制建設的一個重大事件，也是進一步健全和完善社會主義市場經濟法律體系的一個重要舉措，對于全面提升資本市場法治水平、加快推進資本市場改革發展必將產生巨大而深遠的影響。《證券法》修訂對資本市場發展的重大意義主要是：

　　第一，大力發展資本市場是黨和國家的戰略決策，《證券法》的修訂為實現這一重大決策提供了法律保障。黨的十六大以來，黨中央做出了大力發展資本市場的戰略決策。本次《證券法》的修訂堅持科學的發展觀，以改革的意識，對一些基本制度和重要章節條文做了較大的調整和補充，體現了國家大力發展資本市場的戰略決策，為資本市場邁上新的發展平臺提供了法律保障。

　　第二，社會主義市場經濟的發展必須有一個強大的資本市場做支撐，《證券法》的修訂為資本市場做大做強提供了堅實的基礎。

　　資本市場是市場經濟的重要支柱和推動力，對社會主義市場經濟的發展具有重大意義。資本市場具有直接融資功能，可以拓寬企業融資途徑，促進資源優化配置，推動現代企業制度的建立，降低企業融資集中于銀行貸款的結構性金融風險，有利于維護國家經濟和金融安全；資本市場為各類機構與社會公眾提供了更多的投資渠道，推動資本的社會化，使投資者得以分享國民經濟增長的成果，有利于全面建設小康社會與構建社會主義和諧社會；資本市場的健康發展和市場環境的持續改善，將進一步增強本土市場對國內外企業和資本的吸引力，提升市場的綜合實力，為我國參與國際競爭創造有利條件。

　　資本市場要取得發展，要做大做強，必須依靠法制的規范與保障。我國證券市場十余年的發展充分證明，加強證券市場法制建設、堅持依法治市是市場發展的重要基礎和根本保障。《證券法》為資本市場相關主體提供了基本的行為準則，在資本市場法律、法規、規章、規則體系中居于核心地位，對規范資本市場運行發揮著重要作用。基于我國資本市場“新興加轉軌”的特點，包括《證券法》在內的資本市場法律體系有一個逐步完善的過程，并通過法律的完善不斷促進市場發展。在目前深入貫徹和落實黨中央和國務院提出的大力發展資本市場的戰略決策的改革關鍵時期,　《證券法》的修訂全面總結了我國資本市場改革發展和現代企業制度建設的實踐,在深入分析資本市場運行規律和發展階段性特點的基礎上,按照發展資本市場需要,對有關法律制度作出了與時俱進的調整,對于促進資本市場做大做強、更好地服務于經濟發展必將產生深遠影響。從這個意義說，《證券法》的修訂將成為我國資本市場發展的一個重要轉折點。

　　第三，資本市場的一些體制性、制度性問題影響了市場的發展，《證券法》的修訂為解決這些問題創造了有利的條件。

　　隨著我國資本市場的發展和金融體制改革的不斷深化，證券發行、交易和監管中出現了一些新情況和新問題，加強基礎性制度建設需要得到法律的確認：一是證券交易品種、交易方式的創新和拓寬，需要在法律上加以規范；二是對投資者特別是中小投資者合法權益的保護需要在法律上做出詳細和具體的規定；三是通過立法規范上市公司法人治理，進一步提高上市公司透明度，以及加大有關董事、監事和高級管理人員誠信義務和法律責任，以利于提高上市公司質量；四是通過法律的具體規定，嚴格規范證券公司的經營行為、股東和高級管理人員的準入資格及他們所負的責任，以利于防范和降低證券公司風險，使證券行業走向健康發展的軌道；五是證券發行、上市、交易、登記結算制度等經過多年實踐后，也存在一些不適應市場發展的問題，需要改革和調整并在法律上予以確認。《證券法》的修訂認真總結了多年的實踐，有針對性地做出制度調整，為促進資本市場發展創造了有利的條件。

　　綜上，《證券法》的修訂有著深刻的時代背景，建立在資本市場多年的實踐基礎上，適應了經濟發展的客觀需要，為解決影響我國資本市場發展的制度性障礙和結構性矛盾創造了條件，標志著我國證券市場基礎建設取得又一重要進展。