制度安排存缺陷 行政監管機構應與市場利益隔絕

　　陸一

　　證券交易所代證監會按市場交易量的一定比例向市場收取“證券交易監管費”，這種表面上做到了“程序性公正”的制度安排，使得中國證監會這樣一個應該立于公正、超脫市場地位的政府行政監管機構，蛻變成了和市場交易量高度相關、和指數變化高度相關、和來自市場的收益高度相關、類似于證交所一樣的靠服務市場養活的機構了

　　中國政府行政監管機構在監管費用收取的“形式”上，已經有一點學會了美國相關做法的表皮。比如，中國證監會已經每2至3年提出調整申請并由國家計委和財政部審核批準；收取的形式采取向證券交易所收��；銀監會和證監會一樣也是按一定比例向監管對象收取……

　　制度安排存在缺陷

　　但是，南橘而北枳，我們實際的制度安排和做法所存在的問題在于：

　　一、證監會至少還有一個國家計委和財政部聯合發文的“形式”；銀監會有沒有這樣的“形式”公正的程序，不得而知，所能公開見到的就是該機構采取自己發文(59號文)自己收取。收取比例、數額、用途、監管、審核、批準等等，都沒有充分的信息披露可以見到。如何監控、如何制約？沒有良好的治理制度安排，這對于一個維護公正、實施治理監管的政府行政監管機構來講是不應該的。

　　二、作為政府行政監管機構，所有的經費來源都應該由國家或人大專門委員會撥款，以便從源頭上隔絕與市場的利益相關和利益沖突，如果監管成本需要來自于監管對象，也應該如美國那樣分清所有權，建立收支兩條線的制度安排，在這過程中應有一整套嚴格的收取和撥款程序，要有充分的信息披露。

　　三、形式上的、程序性的公正，還只是表面上的公正。但就是表面上的程序性公正也應該做到位。政府的治理和公司治理在道理上相同的地方，就是權力要有制約、監管機構本身要受監管、要有高度透明的信息披露。哪怕以上提到的兩個監管機構在向市場收取監管費時都如表面形式上的程序那樣：由財政部、國家計委(或現在的發改委)發文批準；由審計署不定期的審計。

　　問題還在于，我們現有的表面上程序性公正的相關制度安排仍舊是自我相關的、仍舊是容易造成內部利益沖突的政府內部部門之間的制約和監控。沒有形成立法機構對于行政部門的外部監管和制約安排；也沒有定期的、高度透明的、面向全社會的信息披露制度安排。

　　四、中國和美國最大的不同是，美國的各個證券交易所都是帶有一定商業性質的自主經營、獨立自主的市場服務機構，而我國的證券交易所在形式上是會員制的但在實質上卻根本就是受證監會直接領導、管理的派出機構，向交易所收交易監管費在美國是監管機構向監管對象收取監管費，但在中國卻等于派出政府行政監管機構的“協管員”直接向市場重復收費。正因如此，在交易所向市場公布的收費表中對“證券交易監管費”會標明“代中國證監會收取”。

　　五、中國的改革一直采取沒有錢就給政策的習慣做法。但是關系到政府公信力的行政監管機構，特別是原來計劃經濟時代沒有的、作為新的經濟增長點出現的經濟部門的政府行政監管機構，在它們的經費來源的制度安排上萬萬不可采取這種會導致損害政府公信力的做法。費用收取多(如銀監會)少(如證監會)在于其次，這種有缺陷的制度安排卻使得理應超脫于市場的監管機構的部門利益和市場利益直接相關了，形成了與民爭利的不公平狀態。

　　實質公正依然欠缺

　　所有經歷過證券市場創始和發展初期的人都記得，在1995年327國債期貨事件發生的前后，在證券業界內外有一個固執的聲音在反復講述：兩個證券交易所由兩個地方政府管理，這存在著利益沖突。地方政府這個管理機構有著出于為自己地方收益增長而推高指數、做大交易量和鼓動市場泡沫的沖動。應當把證券交易所收歸中央政府，由專門的政府行政監管機構直接管理，增強市場公正公平公開程度、減少市場風險、增加穩定因素、推動市場向健康方向發展……

　　到1997年以完成了證監會垂直領導體系為標志，兩個證券交易所收歸證監會領導、印花稅也基本絕大多數歸中央政府。徹底消除了地方政府與證券市場的利益相關和利益沖突。

　　但從此之后，卻出現了如業界人士所評論的現象：“在相當多的場合和相當長的時間中，政府行政監管機構甚至更像是一個調控指數的商業操盤機構。這事實上形成了一種‘壞’的監管。”

　　證監會直接領導的證券交易所，代作為監管機構的證監會按市場交易量的一定比例向市場收取“證券交易監管費”，這種表面上做到了“程序性公正”的制度安排，卻使得中國證監會這樣一個應該立于公正、超脫市場地位的政府行政監管機構，蛻變成了和市場交易量高度相關、和指數變化高度相關、和來自市場的收益高度相關、類似于證交所一樣的靠服務市場養活的機構了(盡管這也許是部分養活)。這和當時詬病兩個地方政府管理交易所基本相同，但卻再也沒有人出來發出如當時一樣的“主流”聲音。

　　不管這是出于什么樣的歷史原因、經過什么樣的正規渠道批準、有著怎樣的外表正確的形式，在現在看來，這種實質性的不公正實在是有悖于設立證監會以維持市場公正、維護政府公信力這樣一個政府行政監管機構的初衷。

　　如何破解“政策失效”

　　從證券市場上可以看到，在2004年9月到年底短短的四個月內，盡管利好不斷，政府相關部門嘔心瀝血出臺的相關政策可謂是前所未有、高度密集。但是，市場卻一直在1300點左右徘徊。從2005年開始以來的第一周，指數又下了一個臺階，游蕩在1250點以下。中國證券市場這個典型的“政策市”，政策第一次對市場失效了。盡管政府機構這個“閑不住的手”仍在起

　　勁地揮舞，但市場卻死水微瀾，不見了往５目袢群拖煊Α?lt;/p>

　　政策失效的原因有許許多多，但是其中一個根本性的因素就是：

　　中國的股市延續了十幾年的政策市特征，使得理應超脫于利益相關的政府機構已經和市場利益高度“自我相關”，陷進了怪圈的輪回之中，于是就形成了政府和老百姓博弈的游戲定式。

　　《非零年代———人類命運的邏輯》的作者羅伯特.賴特認為，政府的功能之一就是防止利益團體剝奪公眾利益�？墒撬�的理論沒有預料到的是，在中國市場化改革這個多元化的過程中，某些理應“防止利益團體剝奪公眾利益”的政府行政監管部門卻開始逐漸被市場人士指責為“利益團體”。

　　政府公信力的下降，是證券市場政策調控失效的主要原因之一。僅僅從政府行政監管部門對市場收取的監管費上就可以看到，在部分形式的公正下掩蓋的是對市場實質性的傷害。

　　25年前，我們開始改革時就提出來，要使計劃讓位于市場、要讓政府退出市場；但25年后的現實卻表明，最能代表市場經濟的地方———證券市場和金融市場作為原來計劃經濟的空白點和市場經濟的新生長點，卻需要在25年之后重新提出政府退出市場的問題。

　　這就需要認真對待政府行政監管機構直接從市場收取費用的做法，采取切實措施使其脫離市場利益相關，改由人大專門委員會撥款維持監管運轉；并努力做到相關信息的充分、定時披露和及時的審計監管。

　　不僅僅是證券市場，此外還需要認真研究其他政府行政監管機構的類似問題。盡快糾正已有的、不妥當的、帶有利益沖突的制度安排和做法，在市場中重建政府公正公平、維護公共利益的形象。

　　《國際金融報》 (2005年02月18日 第七版)