公共利益:股權(quán)分置改革的理論根據(jù)(上)

　　始于2005年5月的股權(quán)分置改革，是中國股市的一次重大制度變遷。然而，時(shí)至今日，支持這次股權(quán)分置改革的理論基礎(chǔ)依然不甚堅(jiān)實(shí)，雖然一些人提出了“流通股含權(quán)”說、“非流通股股東承諾”說和“合同對(duì)價(jià)”說等等，也有人認(rèn)為股權(quán)分置改革將導(dǎo)致“國有資產(chǎn)流失”，但這些說法在解釋股權(quán)分置改革中的各種問題總顯得缺乏足夠的說服力和邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，我們認(rèn)為，需要重新探討股權(quán)分置改革的理論根據(jù)。　

　　課題組負(fù)責(zé)人：王國剛　

　　主要執(zhí)筆人：王國剛、楊濤、張揚(yáng)、胡濱、全先銀　

　　探討股權(quán)分置改革的理論根據(jù)，需要遵守如下幾項(xiàng)原則：第一，這一理論應(yīng)是共識(shí)的，不是根據(jù)股權(quán)分置改革這一特殊實(shí)踐而編制的；第二，這一理論不僅應(yīng)能解釋股權(quán)分置改革中的“對(duì)價(jià)”現(xiàn)象，而且應(yīng)能解釋這一過程中的其他現(xiàn)象；第三，這一理論不僅應(yīng)能解釋股權(quán)分置改革，而且應(yīng)能解釋中國10多年來股市實(shí)踐中的主要事件，甚至能夠解釋

　　實(shí)施股改的難點(diǎn)　

　　股權(quán)分置的各種弊端，早已為關(guān)注中國股市的各方面人士所認(rèn)識(shí)。自1990年代中期以后，主張解決這一頑疾的呼聲也不絕于耳。但是，股權(quán)分置改革作為一項(xiàng)牽動(dòng)股市基礎(chǔ)性制度調(diào)整的重大舉措，其實(shí)施受到諸多方面因素的嚴(yán)重制約：　

　　第一，股市投資者的股市損失　

　　10多年來，在股權(quán)分置的條件下，投資者在股市中的投資損失嚴(yán)重。股市投資者的損失有多少，可以有不同方式的計(jì)算：　

　　其一，根據(jù)監(jiān)管部門的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2005年6月9日，上市公司在A股市場上共籌集資金8305.93億元，投資者因股票交易而上繳國家的印花稅達(dá)到2119億元、繳納的交易傭金達(dá)到2158億元；但同期，A股上市公司累計(jì)向投資者派現(xiàn)僅為3106.79億元(含稅)，其中向流通股股東派現(xiàn)總額為758.92億元，減去20%所得稅后的數(shù)額僅為607.14億元。　

　　其二，通過對(duì)1992-2003年的12年間，二級(jí)市場投資者的股票投資進(jìn)行貨幣購買力損失補(bǔ)償(即考慮物價(jià)上漲因素)和股市投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償(即考慮投資者承擔(dān)了作為公司股東的風(fēng)險(xiǎn)所預(yù)期獲得的補(bǔ)償)后，有人得出計(jì)算結(jié)果說：“投資者對(duì)國內(nèi)A股從1992年以來的預(yù)期投資收益為虧損5309.79億元”，在同時(shí)扣除二級(jí)市場投資者所必須支付的交易費(fèi)用之后，“我國二級(jí)市場投資者對(duì)國內(nèi)A股市場從1992年以來的預(yù)期投資收益為虧損8909.79億元。”　

　　其三，根據(jù)股市走勢(shì)和股價(jià)變動(dòng)，計(jì)算投資者的股票市價(jià)損失。　

　　15年來，究竟內(nèi)地股市投資者損失了多少資金和可得收益，根據(jù)不同計(jì)算方式可能得出不同的具體結(jié)果。但是，有兩點(diǎn)是清楚的：一是投資者就總體而言虧損嚴(yán)重；二是在實(shí)行股權(quán)分置改革中，在政策層面上應(yīng)對(duì)這種投資損失有一個(gè)比較明確的回應(yīng)。但政策層面如何做出回應(yīng)確是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的難題。　

　　第二，股市走勢(shì)大幅下落　

　　股權(quán)分置改革在直接關(guān)系上解決的是非流通股的全流通問題，由此，一旦占上市公司股本總額2／3的非流通股進(jìn)入股市交易，就很容易引致三類現(xiàn)象發(fā)生：其一，股市定價(jià)體系全面調(diào)整；其二，在資金供給跟不上的條件下，大量非流通股進(jìn)入股市，必然使股市供求關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)性調(diào)整。如果因非流通股大量入市引致股指暴跌(更不用說，某些人擔(dān)憂的“股市危機(jī)”)或股市長期低迷，股權(quán)分置改革的意義就難以凸顯。　

　　第三，股市的融資功能喪失　

　　實(shí)施股權(quán)分置改革，意味著4000多億股的非流通股將入市流通，其擴(kuò)容盤子遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過每年新股發(fā)行的幾十億股到100多億股的規(guī)模，由此，將嚴(yán)重限制新股發(fā)行。　

　　意外效應(yīng)：各種說法的內(nèi)在矛盾與外部效應(yīng)　

　　股權(quán)分置改革是中國股市發(fā)展中的一項(xiàng)重要制度變遷，它理應(yīng)有足夠的理論支持。為此，在2002年國有股減持暫停之后，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界就沒有停止過對(duì)解決非流通股可流通的相關(guān)理論研究。3年多來，除了將原先“股票全流通”命題改為“股權(quán)分置改革”外，先后提出的具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的主要說法有如下幾種：　

　　“流通股含權(quán)”說　

　　2002年國有股減持暫停后，在探討非流通股入市應(yīng)給予流通股股東以“補(bǔ)償”的過程中，有人提出了“流通股含有流通權(quán)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為：“股權(quán)分裂的前提或必要條件是股權(quán)分置，即允許一部分股流通，而不讓另一部分流通。但股權(quán)分置并不必然導(dǎo)致價(jià)格變異扭曲即股權(quán)分裂。。。。。。股權(quán)分裂的充分條件是分置的暫不流通股權(quán)變相流通，形成協(xié)議轉(zhuǎn)讓的第二交易市場，從而形成了客觀存在的價(jià)格差異。流通股與非流通股的分置，兩者分別交易并形成價(jià)格的重大差異，加上產(chǎn)權(quán)定義和政策信息披露的嚴(yán)重不足和含混，這才構(gòu)成了股權(quán)分裂的充分必要條件。從我國證券市場的歷史發(fā)展過程來看，正是從1994年、1995年起，有關(guān)部門嚴(yán)格區(qū)別兩類不同股份的分置，嚴(yán)厲懲罰任何違規(guī)流通的行為，同時(shí)敞開了場外低價(jià)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的大門，1996年中才出現(xiàn)了所謂‘價(jià)值發(fā)現(xiàn)’其實(shí)是股權(quán)分裂的革命，流通股股價(jià)大幅攀升，而且從此居高不下，形成了股權(quán)分裂基礎(chǔ)上的流通股相對(duì)高價(jià)格認(rèn)同。”由此，這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“A股含權(quán)是股權(quán)分置改革理論的基石。因?yàn)槿绻鸄股不含權(quán)，即與非流通股同股同權(quán)，那么，股權(quán)分置的提法就沒有意義，所謂改革也就成了無的放矢。”　

　　“流通股含權(quán)”，是2003年以后探討股權(quán)分置改革的依據(jù)中具有較強(qiáng)理論性的觀點(diǎn)，也具有明顯的新意，但這一觀點(diǎn)的成立是比較困難的。主要理由有三：一是不合理論規(guī)范。“流通股含權(quán)”在理論上是不成立的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中從來沒有關(guān)于“流通”屬于某種特殊權(quán)利并具有對(duì)應(yīng)特殊價(jià)值的理論。不論從中國還是從海外的民法、公司法、證券法以及其他相關(guān)法律來看，都沒有所謂的“流通權(quán)”概念，也不存在流通“含權(quán)”的規(guī)定，因此，“A股含權(quán)”是不符合法律機(jī)理的；二是與歷史事實(shí)不符。即主張“流通股含權(quán)”的有關(guān)“敞開了場外低價(jià)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的大門，1996年中才出現(xiàn)了所謂‘價(jià)值發(fā)現(xiàn)’其實(shí)是股權(quán)分裂的革命，流通股股價(jià)大幅攀升，而且從此居高不下”的說法是不符合這段歷史事實(shí)的；三是邏輯矛盾。主要表現(xiàn)為循環(huán)論證和自相矛盾。　

　　“溢價(jià)補(bǔ)償”說　

　　從探討國有股全流通伊始，“溢價(jià)補(bǔ)償”的說法就很得股市投資者的贊賞。這一說法的基本含義是，上市公司中的國有股(實(shí)際上，“國有股”只是“非流通股”一個(gè)通稱)是按照1元／股的價(jià)格形成的，社會(huì)公眾股(即流通股)的發(fā)行價(jià)通常在5元／股以上(最高的可達(dá)38元／股)，由此，流通股股東的持股成本明顯高于非流通股。由于溢價(jià)收入在計(jì)入上市公司凈資產(chǎn)以后，股東以其擁有的股份比例而占有凈資產(chǎn)比例，因此，非流通股股東獲得了巨額差價(jià)收益。假定，某上市公司原有股份1億股，凈資產(chǎn)數(shù)額等于股份數(shù)額。IPO發(fā)行股份5000萬股，發(fā)行價(jià)為7元／股，股票發(fā)行總額為3.5億元，則股票發(fā)行結(jié)束后，該公司的注冊(cè)資本為1.5億元，凈資產(chǎn)總額為4.5億元，每股凈資產(chǎn)3元。由于非流通股占注冊(cè)資本的比重達(dá)到2／3，與此對(duì)應(yīng)的凈資產(chǎn)數(shù)額為3億元。由此，非流通股通過溢價(jià)發(fā)行股票而獲得了新增2億元的凈資產(chǎn)收益。一些人認(rèn)為，這些新增凈資產(chǎn)實(shí)際上是非流通股股東放棄流通權(quán)所得到的收益，由此，如果非流通股要進(jìn)入股市，非流通股股東就必須給予流通股股東以“補(bǔ)償”，即補(bǔ)償因溢價(jià)發(fā)行股票給流通股股東帶來的損失。　

　　就現(xiàn)象而言，這一說法似乎是公平的也是有道理的，但只要仔細(xì)一深究，就不難看到，它是缺乏說服力的。　

　　“合同”說　

　　這種說法認(rèn)為，股權(quán)分置改革的主要理論依據(jù)是，流通股股東與非流通股股東之間曾經(jīng)以某種方式達(dá)成了一個(gè)合同。該合同的內(nèi)容是，非流通股不享有上市流通權(quán)，不能在證券交易所內(nèi)上市交易；如果非流通股要入市交易，就意味著變更了持股合同內(nèi)容，由此，必須向流通股股東支付違反合同的“補(bǔ)償”，以獲取流通權(quán)。　

　　“合同”說以合同的存在為基點(diǎn)，不僅提出了一系列如何理解有關(guān)法律條款的問題，同時(shí)，也提出了一系列值得深究的理論問題。其中有幾個(gè)主要問題需要商討：　

　　第一，是否存在“默認(rèn)”的合同條款。合同法上同“默認(rèn)”相關(guān)的術(shù)語有兩個(gè)：一個(gè)是默示合同條款，另一個(gè)是默示意思表示。如果屬于第一種情況(即“默示合同條款”)，那么，即便不考慮中國法律是否承認(rèn)默示合同條款的問題，在流通股與非流通股東之間也應(yīng)當(dāng)首先存在一個(gè)明示的合同條款，并且這一明示的合同條款的內(nèi)容必須與默示合同條款的內(nèi)容相關(guān)。但不論是募集設(shè)立還是發(fā)起設(shè)立，上市公司在IPO的《招股說明書》、《上市公告書》和《公司章程》等文件中都沒有有關(guān)非流通股東的股票不能上市流通方面的“默示合同條款”規(guī)定。如果屬于第二種情況(即“默示意思表示”)，那么，非流通股東與流通股股東訂立的關(guān)于股票不上市流通的合同就必須是一個(gè)獨(dú)立合同，它獨(dú)立于股份認(rèn)購合同。　

　　第二，公司設(shè)立方式是否含有股權(quán)分置的制度規(guī)定？“合同”說認(rèn)為，股份公司設(shè)立方式分為募集設(shè)立和發(fā)起設(shè)立兩種，這為股權(quán)分置確定了法律制度平臺(tái)。但這種認(rèn)識(shí)既不符合法理，又不符合邏輯，還不符合各國和地區(qū)的實(shí)踐。　

　　第三，關(guān)于非流通股股東與流通股股東訂有明確的合同。“合同說”認(rèn)為，上市公司在《招股說明書》、《上市公告書》中記載有非流通股不上市流通的承諾。但事實(shí)上，在2001年以前發(fā)股上市的公司中沒有1家在這方面有過任何承諾。　

　　“對(duì)價(jià)”說　

　　在“合同”說的基礎(chǔ)上，一些人提出了“對(duì)價(jià)”說。他們認(rèn)為，既然非流通股股東曾經(jīng)承諾過股份暫不流通，并且與流通股股東達(dá)成了“合同”關(guān)系，那么，如今非流通股入市流通就是違反合同約定的行為，由此，非流通股股東就必須為自己的違約行為支付“對(duì)價(jià)”，即補(bǔ)償流通股股東的損失。但如上所述，“合同”說是不能成立的，非流通股入市從而股權(quán)分置改革沒有違反任何法律法規(guī)的規(guī)定，也沒有違反所謂的“合同”關(guān)系，與此對(duì)應(yīng)，建立在“合同”說基礎(chǔ)上的“對(duì)價(jià)”說也是不能成立的。　

　　同理，一些人將“對(duì)價(jià)”說建立在“流通股含權(quán)”說或“溢價(jià)補(bǔ)償”說基礎(chǔ)上，由于這些說法均難以成立，因此，對(duì)應(yīng)的“對(duì)價(jià)”說也難以成立。　

　　意外效應(yīng)　

　　上述各種支持股權(quán)分置改革的說法，雖然在理論上、邏輯上和實(shí)踐依據(jù)上難以成立，但從6個(gè)多月來的股權(quán)分置改革的實(shí)踐來看，在直接關(guān)系上，它們并無多少負(fù)面影響，相反，還收到了意外的積極效應(yīng)。主要表現(xiàn)有三：第一，這些說法在一定程度上滿足了流通股股東的心理要求，穩(wěn)定了他們的市場行為取向，提高了他們的投資預(yù)期。第二，這些說法在一定程度上為非流通股股東所接受，使他們認(rèn)同了以“對(duì)價(jià)”方式補(bǔ)償因非流通股入市可能給流通股股東帶來的利益損失，從而，支持了股權(quán)分置改革的順利展開。第三，這些說法在一定程度上為政府部門和監(jiān)管部門所接受，成為實(shí)施股權(quán)分置改革的重要內(nèi)容。　

　　因此，對(duì)這些說法的積極意義不應(yīng)否定，也許在中國股市發(fā)展史中還應(yīng)記上一筆。　

　　公共利益：政府政策的基本點(diǎn)　

　　始于1978年底的中國經(jīng)濟(jì)體制改革，在直接關(guān)系上，是由中央政府推動(dòng)的。20多年來，中國經(jīng)濟(jì)改革過程中的歷次重大舉措也都在政府推動(dòng)下實(shí)施，此次股權(quán)分置改革也是如此。一個(gè)簡單明了的事實(shí)是，如上所述，就時(shí)機(jī)而已，此次股權(quán)分置改革的時(shí)點(diǎn)并不有利，如果不是中央政府在權(quán)衡各方面利弊之后斷然決策，也許股權(quán)分置改革還有待日后再實(shí)施。由此，提出了一個(gè)最基本的問題，政府部門重大決策的理論依據(jù)是什么？　

　　無論在西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制中，還是在中國的傳統(tǒng)計(jì)劃體制中，或是在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)新體制過程中，公共利益都是支撐政府職能和政府重大決策的最基本理論根據(jù)。　

　　政府的公共性　

　　對(duì)政府部門而言，維護(hù)公共利益的行為表現(xiàn)為政府職能的公共性。　

　　政府是一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中為了協(xié)調(diào)各類主體利益關(guān)系、規(guī)范相關(guān)行為、維護(hù)公共利益而建立的機(jī)構(gòu)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活是復(fù)雜的，所以，政府的公共性也就具有復(fù)雜的內(nèi)容。雖然在一些場合，政府的公共性主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)政策，但其深刻的內(nèi)涵絕不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，常常有著社會(huì)、政治、人文和其他方面的多重含義。　

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府的公共性理論主要建立在“市場失效”(或“市場失靈”)學(xué)說基礎(chǔ)上，基本要點(diǎn)有三：其一，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的個(gè)人和企業(yè)趨于追求自身利益的最大化，缺乏維護(hù)公共利益的意愿和能力。由此，為了在整體上協(xié)調(diào)和增進(jìn)社會(huì)(包括個(gè)人在內(nèi))的整體福利水平，必須建立公共秩序以協(xié)調(diào)各個(gè)個(gè)體之間的利益關(guān)系。與此對(duì)應(yīng)，以公共事務(wù)治理為職能的實(shí)體------政府就應(yīng)運(yùn)而生。其二，由于市場機(jī)制在一些場合無法達(dá)到資源的優(yōu)化配置，或者市場對(duì)以社會(huì)目標(biāo)為主的活動(dòng)無能為力，因此，需要以政府為主體的公共活動(dòng)的介入和干預(yù)，由此，派生出公共部門經(jīng)濟(jì)問題。從廣義上來看，主要的市場失效問題涵蓋了公共產(chǎn)品和勞務(wù)、外部性、不完全競爭、非對(duì)稱信息、失業(yè)與通脹、分配不公等多個(gè)層面。其三，政府在履行公共性職能過程中，一方面公共資金的管理和使用必須符合公共利益、獲得公眾認(rèn)可并接受公眾監(jiān)督。這種權(quán)力的規(guī)制，是克服權(quán)力異化的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)政府公共性的重要保證；另一方面，公共利益的表達(dá)需要有一套特定機(jī)制，防止政府政策服務(wù)于某個(gè)特定利益集團(tuán)的需要。它強(qiáng)調(diào)介于國家和社會(huì)之間的公共領(lǐng)域，是公民參與并表達(dá)“公共理性”的場所，是克服權(quán)力異化的重要力量。　

　　實(shí)現(xiàn)政府公共性的基本原則　

　　政府的公共性通過政府政策和政府行為貫徹于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、人文等各個(gè)方面。在這個(gè)過程中，政府的一項(xiàng)政策舉措能否在社會(huì)體系內(nèi)體現(xiàn)其公共性特征，既是這項(xiàng)政策舉措合理性和合法性的基礎(chǔ)，也是判別這項(xiàng)政府行為有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)。在改革開放的20多年進(jìn)程中，如下三方面原則是中國政府始終堅(jiān)持的：　

　　第一，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。改革開放是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)工程。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：它要求“改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命。”在這個(gè)過程中，要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，就不能片面地進(jìn)行“一步到位”的改革開放，“決不允許損害社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所需要的安定團(tuán)結(jié)的政治局面”。因此，要始終注意處理好穩(wěn)定、改革和發(fā)展三者的關(guān)系。其中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，既是改革開放的前提和保障，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和重要表現(xiàn)，所以，在20多年歷程中，“穩(wěn)定壓倒一切”。為了保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，中國政府作出了艱辛努力，付出了巨大代價(jià)，甚至采取了一些非常措施。　

　　第二，堅(jiān)持“以人為本”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一切活動(dòng)是人的活動(dòng)，一切利益歸根到底是人的利益。“以人為本”之說，中國自古有之。堅(jiān)持以人為本，一方面要處理好社會(huì)公眾的局部利益和整體利益，既避免某些社會(huì)群體只重視局部利益而犧牲整體利益的傾向，也要避免某些社會(huì)群體為了自己的利益而傷害其他群體的利益，還要避免某些群體利益處理不當(dāng)引致整體利益受到損失；另一方面，要處理好社會(huì)公眾的短期利益和長期利益，既避免因追求短期利益而忽視長期利益，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，又避免片面強(qiáng)調(diào)長期利益而忽視社會(huì)公眾的眼前需求，使長期利益成為一種“可見不可得”的辭藻。　

　　第三，協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系。從理論上說，政府應(yīng)著眼于公共利益，因此，應(yīng)以維護(hù)“公平”為各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)。但在中國改革開放進(jìn)程中，面對(duì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理各方面都比較落后，缺乏“公平”的物質(zhì)條件的現(xiàn)實(shí)，在一定時(shí)期內(nèi)，重視“效率”有其內(nèi)在的必然性。實(shí)際上，在1970年代末以后的一段時(shí)間內(nèi)，“效率”本身具有公共利益含義，即如果中國不加快步伐，提高經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理及其他方面的水平，縮小國際差距，就將面臨“被開除球籍”的危險(xiǎn)。20多年來，在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，中國政府一直面對(duì)著協(xié)調(diào)好公平與效率的難題。　

　　公共利益的實(shí)踐含義　

　　不論維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)方式有多少種類多么復(fù)雜，一個(gè)基本目的都在于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的穩(wěn)定。內(nèi)在機(jī)理是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的穩(wěn)定，是公共利益的基本點(diǎn)。　

　　在經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中，“公共利益”的含義是豐富復(fù)雜的。一般來說，涉及全體公民利益或社會(huì)公眾利益的事件、行為和活動(dòng)都存在公共利益問題，但在實(shí)踐過程中，真正涉及全體公民(或社會(huì)公眾整體)利益的事件、行為和活動(dòng)是不多的，絕大多數(shù)事件、行為和活動(dòng)涉及的是部分公民(或部分社會(huì)公眾)。對(duì)此，是否也屬于公共利益問題，由此，是否需要政府部門以維護(hù)公共利益方式履行職能？從中國實(shí)踐來看，至少以下幾種情況是比較突出的：　

　　第一，治理環(huán)境污染。環(huán)境污染的具體類型很多，其中包括：水、空氣、垃圾、病毒等污染。就單一污染事件而言，它所涉及的人口數(shù)量和空間范圍都是有限的(中國迄今沒有發(fā)生過在全國范圍內(nèi)影響全國13億人口的污染事件)，盡管如此，每一污染事件從而治理每一污染源均屬公共利益范疇。　

　　第二，處置重大人員傷亡事件。重大人員傷亡事件包括交通肇事、礦難、飛機(jī)失事、工程傷亡、食物中毒和火災(zāi)等等，雖然每一具體事件涉及的人員只有幾個(gè)、幾十個(gè)乃至幾百個(gè)(上千人傷亡的事件是很少發(fā)生的)，空間范圍更是有限，但它依然屬于公共利益問題，因此，不僅政策上而且法律法規(guī)上有著明確的規(guī)范性條款。　

　　第三，保障無收入和低收入家庭(或個(gè)人)的生活。中國13億人口并非都處于無收入和低收入狀態(tài)，無收入或低收入家庭(或個(gè)人)在全國城鎮(zhèn)人口中也不占多數(shù)，而且每個(gè)城鎮(zhèn)差別甚大，但保障這些人口的最基本生活還是屬于公共利益范疇，為此，各級(jí)財(cái)政支出了一筆可觀的費(fèi)用。　

　　第四，治理自然災(zāi)害。諸如水災(zāi)、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、

　　第五，救助下崗工人。下崗工人是人口中的一部分，在下崗期間屬于未就業(yè)人口的一部分，但各級(jí)政府采取各種方式(包括提供財(cái)政資助、進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)、介紹就業(yè)崗位等)予以救助。　

　　第六，擴(kuò)大公共福利設(shè)施和增加公共產(chǎn)品供給。不論是公園、博物館、

　　還可以繼續(xù)列舉，但上述現(xiàn)象已足以說明，并不是只有涉及所有的人口在全國范圍內(nèi)發(fā)生的事件、行為和活動(dòng)才屬于“公共利益”范疇。　

　　維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)方式　

　　與公共利益的實(shí)踐含義是豐富復(fù)雜的狀況相對(duì)應(yīng)，維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)方式也多種多樣，并且可以從不同角度予以分類。從費(fèi)用支付角度看，大致可分為如下幾種：　

　　第一，政府財(cái)政支付。由各級(jí)政府財(cái)政撥款支付由治理自然災(zāi)害、治理環(huán)境污染、保障無收入和低收入家庭(或個(gè)人)的生活、救助下崗工人、擴(kuò)大公共福利設(shè)施和增加公共產(chǎn)品供給等等，是比較常見的方式。　

　　第二，企業(yè)支付。在治理自然災(zāi)害、治理環(huán)境污染、處置重大事故、保障低收入家庭(或個(gè)人)的生活和救助下崗工人等方面相關(guān)企業(yè)常常支付一定的費(fèi)用。企業(yè)的支付方式又可分為直接支付和間接支付。前者為直接開支，如增添環(huán)保設(shè)備，投入人力、物力、資金等治理自然災(zāi)害，給予低收入家庭(個(gè)人)以補(bǔ)助；后者為間接開支，如投保，按期繳納保險(xiǎn)費(fèi)，一旦發(fā)生被保事件，由保險(xiǎn)公司予以賠償。　

　　第三，當(dāng)事人支付。在發(fā)生重大事故、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等條件下，處置這些事件的一部分、大部分直至全部費(fèi)用可能是由當(dāng)事人支付的。在某些條件下(如環(huán)境污染、火災(zāi)等)，當(dāng)事人不僅要支付處置的費(fèi)用，還要支付罰款等費(fèi)用。　

　　第四，社會(huì)公眾支付。在一些涉及社會(huì)公眾利益的場合，其費(fèi)用由社會(huì)公眾支付。例如，城市生活垃圾的處理需要支付大筆費(fèi)用，由此，向社會(huì)公眾收取垃圾處理費(fèi)；又如，城市中停車場有限，為了限制停車，向社會(huì)公眾收取停車費(fèi)。　

　　第五，復(fù)合支付。在一些場合，維護(hù)公共利益的費(fèi)用是由多個(gè)主體共同承擔(dān)的，既有政府財(cái)政，又有企業(yè)，還有當(dāng)事人。　

　　此外，也還有各種捐助、彩票等方式。(中國社科院金融研究所“股權(quán)分置改革研究”課題組)