權威報告：服務業開放與發展九大對策

　　國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部　李善同　段志剛　

　　在近日舉行的“世界服務貿易論壇”上，中國商務部部長薄熙來表示，中國服務業將是下一輪對外開放的重點領域。那么中國的服務業狀況如何，與國外的差距有多大，推進服務業發展將有哪些對策和措施，這是人們關注的熱門話題。　

　　改革開放以來，我國國民經濟保持快速增長，綜合國力大大增強，社會生產力水平明顯提高。1978-2003年GDP增長了8.37倍，年均增速達到9.36%。在此期間，服務業得到了快速發展，其在國民經濟中的重要性日益加強。按可比價格計算，服務業增加值從1980年到2003年的23年間增長了9.5倍，年均增長10.3%，高于同期GDP增速。服務業的就業比重也不斷上升，它已成為吸納全社會新增勞動力和勞動力在產業間轉移的主要渠道。服務業從業人員占全社會從業人員的比重從1980年的13.1%上升到2003年的29.3%，是同期第二產業凈增加就業人數的近兩倍。　

　　然而，盡管我國的服務業已經有了長足的發展和進步，取得了顯著的成績，但無論是相對于我國的經濟發展水平，滿足社會的消費需求來說，還是相對于其它產業進一步增強競爭力的要求來說，服務業的發展無論是質量上還是數量上都還遠遠不夠。　

　　從國際趨勢看，發達經濟大都是服務業主導的經濟，現代服務業是新經濟的體現者，是新知識、新技術的孵化器，制造業競爭力的提高日益離不開現代服務業的發展。發展服務業是中國現代化建設的內在要求。加快服務業的發展，有利于促進就業，有利于產業結構的優化和升級，有利于提高產業整體競爭力，推進市場化改革，有利于提高人民生活水平和質量，也是全面落實科學發展觀，進一步推進市場化改革和加入世界貿易組織之后適應全球服務貿易迅速發展的需要。　

　　目前中國服務業的發展水平還很低，服務業的基礎弱，競爭力不強，但從另一方面看，也說明中國服務業存在著很大的發展空間。“十一五”服務業加快增長正面臨有利條件。首先，我國整體經濟水平迅速增長，居民收入水平的提高將對服務業提出了更多的需求。特別是一些服務含量高的消費需求成為新的需求熱點，例如通訊、轎車、住房、教育等。住房和教育本身就是服務業，而轎車和通訊設備(如手機)對服務需求的帶動相當大。其次，我國進入了一個城市化快速發展的階段,而城市化將有力地促進服務業的進步。城市人口居住相對集中，收入水平相對較高，生活方式也與農村大不相同，城市人口對商業、建筑業、金融信息等服務業都有著較高水平的需求，這些都十分有利于服務業的發展。再次，市場經濟體制的完善、對壟斷行業的改革也有利于服務業的競爭和發展。加入WTO以后，我國對服務業的進一步開放，將大大促進行業的發展。最后，國有企業改革的深入和產業分工的細化也為服務業提供發展的機會。隨著國企改革的深入，通過主輔業分離和業務重組，大量的中間產品和加工過程會獨立出來，這些企業本身的服務需求將向社會釋放；其原有企業內部的服務單位也將參與到市場競爭中去，這將有助于服務業的競爭和發展。　

　　為了揭示未來經濟發展和體制改革將對中國經濟發展產生的影響，我們利用了一個中國可計算一般均衡模型(DRC-CGE，略)，從效率和經濟增長的角度分析了中國服務業改革的宏觀經濟影響。結果顯示服務業的體制改革會極大地提高經濟效率。在2000-2010年間，GDP的平均增長率將比沒有體制改革的情景高出0.41個百分點。消費者的價格指數會下降6.2%，實際居民消費會增加8.9%。這意味著消費者會從服務業的體制改革中獲得較大的收益。而且，隨著服務業體制改革而激增的外國直接投資會增加貿易余額。此外，從總體上看，服務業的體制改革對城市和農村居民都有好處。但是在大多數的情況下，城市居民的收益比農村居民的收益要大，因為城市居民比農村居民消費更多的服務，并且大多數的服務業的就業人員是城市居民。服務業在體制改革中將增長的更為迅速。如果所有的服務業都得到了充分的市場化改革，在2010年服務業占GDP的比重將會比基準情景提高4個百分點。　

　　未來我國服務業發展的總體戰略和思路是：以服務于國家整體發展和競爭能力提高為目的，不斷擴大自身的規模和提高自身的競爭力；以國內市場為依托，積極參與國際服務貿易競爭；以技術進步為動力，大力調整和優化服務業行業結構，不斷提高服務產品的質量和水平；以打破壟斷為突破口，以促進競爭為手段，不斷增強服務業活力；以合理體制為前提，引導服務業健康發展，使服務業發展更好地適應全面落實科學發展觀、順利推進全面建設小康社會的需要。　

　　一、在宏觀政策和結構政策中將促進服務業發展擺在重要地位　

　　最近一兩年來，投資高速增長、工業高速增長帶動的工業化帶來了一系列問題，例如吸納就業能力低、大量消耗能源原材料、對生態環境的嚴重破壞、投資和消費的失調等，說明了這種服務業發展明顯滯后的增長模式難以為繼。因此在制定宏觀政策時，必須要把促進服務業發展放在更重要的地位。在確定投資和消費比例政策時，要加大鼓勵消費增長的政策力度，政府投資要加大對與服務業發展相關的基礎設施建設的投入，要加快以鼓勵消費為導向的信用體系建設，使消費信貸的比重進一步提高。要取消歧視服務業發展的有關政策和規定，使服務業在投融資、用地、用電、用工等各個方面，與工業企業處于平等地位。　

　　二、完善服務業發展的基礎建設，加快服務業市場化進程，推進和完善壟斷性服務行業的改革　

　　對電信、金融、保險、鐵路運輸、航空運輸、廣播電視等壟斷性行業的改革除個別涉及國家安全和必須由國家壟斷經營的領域外，都要進一步推進改革和完善改革措施。重點是放寬服務業市場準入，引進競爭機制。要特別強調允許進入和允許競爭并重，不應僅限于在原有國有企業“分拆”之后的企業之間開展競爭，還應準許新的市場主體，特別注重激活民間企業投資，允許非國有市場主體進入本行業，參與市場競爭，以利于提高效率，改善服務。對一些短期內完全開放進入有難度的行業，要盡快實行政企分開、政資分開、政事分開，在非自然壟斷性業務部門積極引入市場機制，開展競爭，提高效率。　

　　三、合理發揮政府的協調、監管作用，為服務業提供寬嚴適度的發展環境　

　　服務業不同于制造業，也不止于旅館、餐飲等生活服務業。在現代經濟中，服務業還包括公共管理服務部門，以及國民經濟的命脈部門，如金融、電信等。WTO的《服務貿易總協定》不涉及公共管理服務，但涉及到一些命脈部門。公共管理服務部門涉及國家主權自然是不言自明，而實際上命脈服務部門也與國家主權有著密不可分的關系。正因如此，沒有哪一個主權國家(包括發達國家)放棄對命脈部門的管制。中國正處于轉軌時期，對于服務業，一方面存在管制過多、過嚴的現象，另一方面，也存在著管制不力或缺乏管制的問題。因此要盡快建立符合世貿組織規則的管制體系，發揮政府在服務業發展中的協調、監管作用。　

　　電信監管部門要加強電信市場準入管理，精簡行政審批項目，逐步通過市場化的拍賣、投招標等方式管理通信資源，如碼號、頻率等。對于固定電話、移動和無線業務等，主要采取許可證管理方式，繼續實行審批制；對于某些電信業務如數據傳輸、網元出租、轉售以及專網管理等，實行核準制；對增值電信業務，ISP等，實行登記制；對通信建設項目的審批計劃，電信監管部門要會同國家經濟宏觀調控部門，進行清理規范，進一步下發權力到企業。　

　　建立科學合理的信息安全和普遍服務機制。入世后，通信信息安全問題日益突出，電信監管部門要做好與國家安全等相關部門的協調，保證通信和信息安全。同時，要通過設立普遍服務基金，來落實普遍服務的實施。　

　　政府要強化對經濟鑒證中介的監管，嚴厲打擊違規和弄虛作假行為，徹底切斷政府部門與經濟鑒證中介事務所的任何隸屬關系和掛靠關系，使經濟鑒證中介真正成為獨立、公正的鑒證服務市場主體。　

　　政府還要從金融安全、建立健全金融服務市場、防止發生系統性金融風險等方面，切實加強對金融機構的監管。中國的金融業尤其是銀行業是中國加入WTO之后風險較為集中的行業，由于中國的銀行業沉淀了中國人太多的財富，銀行業應成為中國政府監管的重中之重。中國政府應該在符合國際慣例的前提下對國內銀行業的發展采取適度保護措施，如利用GATs中的“審慎例外”對國內銀行業進行適度保護等。要健全保險監管體系，提高監管效率。轉移保險監管重點，逐步建立以償付能力為核心的監管模式，放松對費率和險種的監管，嚴格市場準入條件，嚴格償付能力監管和嚴格執法，使監管重點由對費率和條款的審定轉到對償付能力、資產負債質量的監管上來。　

　　四、合理利用WTO規則，完善服務業法律法規體系，擴大服務業開放　

　　未來五年，我國WTO談判中服務業開放的承諾將全面到位，擴大開放的領域將不僅包括金融、保險、貿易、零售商業、房地產等目前開放度已較高的行業，還將擴展至通訊、會展、旅游、新聞傳媒、專業商務服務等眾多以往開放程度較低的行業。中國應根據《服務貿易總協定》，漸進開放服務業市場。考慮到不同國家發展程度上的差別，《服務貿易總協定》允許發展中國家在市場開放問題上，采取有計劃、逐步開放的靈活政策。中國作為一個發展中國家，應充分利用規則和條款，對于比較幼稚的市場，實行漸進的開放政策。　

　　要推動“自然人移動”的自由化。中國人力資源豐富，不僅勞動力成本較低，更有很多專業的人才。因此，與其他發展中成員一起，在服務貿易談判中推動“自然人移動”的自由化，將為發展中成員在新一輪談判中爭取到切實的利益。對于中國來說，使護士、醫生、海員、廚師、教師、計算機軟件程序員等專業人員和技術工人能夠更多、更方便地進入海外市場是加快服務業發展的一個重要環節。　

　　組成WTO規則體系的條約、協定、議定書、諒解等，均是國際條約，其主體是國家，規則直接約束的對象是成員方政府。加入WTO之后，中國政府的行為在一定程度上還將受到WTO規則的約束，中國政府制定的法律、法規、政策應當與WTO規則相一致。因此，中國政府還需進一步對現行有關服務業的法律、法規做徹底清理，使其符合WTO的要求，避免引發不必要的貿易爭端。　

　　五、按照競爭優勢原則，改造企業的組織結構　

　　鼓勵零售、運輸等企業的聯合與兼并。零售企業要構建完善的整體營銷管理系統和經營品牌，全面整合零售系統，提高包括采購技術、配送技術、信息技術等在內核心技術能力；高度重視對電子商務的發展。　

　　運輸業應當以現有大中型骨干零售或運輸企業為基礎，通過聯合、兼并等途徑，在較大范圍進行資產重組和結構優化，使國內的企業實行強強聯合，擴大企業規模，向集約化、規模化方向發展，提高管理水平和競爭能力，造就若干個規模大、實力強、經營區域廣、能主導地區、區域乃至全國市場的物流企業集團。　

　　加快完成電信拆分重組，形成有效競爭。電信業要打破壟斷，促進公平競爭。電信的運營商應以國際化眼光提高公司核心競爭力，要面向國內和國際兩個市場和兩種競爭對手，抓住電信重組的市場機遇，提高市場占有率，加快電信企業主輔分離，優化企業資產組合，利用國內外資本市場和民間投資，多渠道融通資金，嚴格按照服務標準，提高服務質量，培育用戶忠誠度，細分市場，最大限度滿足客戶需求。　

　　改造金融業，壯大金融企業實力。金融業要加快對國有獨資保險企業的改造，實行嚴格的政企分開，完成產權重組、機制轉換等任務，建立完善的公司治理結構。要實現保險業的創新發展，包括保險組織機構的創新、險種的創新、承保方式的創新、管理方式的創新等。要建立和健全保險中介體系，加強對代理人、經紀人和公估行等隊伍的整頓和建設；放寬對內資保險公司組織形式的限制，通過立法把自保和相互合作保險納入中國統一的保險市場。　

　　推行合伙制會計師事務所的組織形式，建立風險約束機制。合伙制的最大優點在于合伙人的權、責、利高度統一，合伙人承擔無限責任，客觀上要求合伙會計師事務所建立適應合伙制運作的管理機制，以確保真正地把權、責、利與合伙人緊密地“捆”在一起，從機制上有效維護執業的獨立性，通過組織體制上的強有力約束力保持高水平的執業質量，并因此得到社會的信任。正因為如此，合伙制成為國外多數事務所采取的主要組織形式。中國要大力推行合伙制；還要鼓勵通過重組、兼并和聯合實現會計師事務所的規模擴張，改變中國會計師事務所經營分散、規模小和組織化程度低的狀況。　

　　揚長避短，促進醫療服務業的發展。我國醫療服務提供者在市場競爭中存在著一定的優勢，主要是勞動力包括高素質、高技術人員充足，人力成本較低，還有中國優秀遺產中醫藥的獨特優勢，在全世界范圍內有著很大的市場潛力，但目前這些優勢并沒有得到發揮。要深化公立醫療機構的產權制度、人事制度改革，有效調動醫務人員的積極性與自主性，以充分發揮我國的醫療服務優勢。　

　　六、支付改革成本，加速改革進程　

　　我國目前存在著大量的由財政負擔的事業型、福利性服務單位，需要在下一步改革中轉向企業化、產業化和社會化。這些單位人員眾多，效率較低，競爭力不強，在轉制中需要付出一定的改制成本，用于員工安置和必要的新投入等，還需要給予一定的資金、稅收和用工等方面的優惠政策。　

　　七、加強專業人才的教育和培養，為服務業的發展提供智力資源　

　　現代服務業多是知識密集型的服務業，服務業的國際競爭大都集中在知識密集行業。服務貿易涉及140多個品種，而最受關注的是那些知識密集型產品，如金融產品、電信服務等。毫無疑問，服務業競爭的成敗決定于擁有人才的多寡和人才使用機制的優劣。　

　　因此，加入WTO后，最大的競爭也是來自于人才方面的競爭。中國要建立完善的人才培養和引進機制，大力培養復合型、國際型的服務業人才。要加強國內服務業人力資源的保護，防止人才流失對國內服務業商業信息與業務資源構成的巨大損害，同時，還要通過優惠政策增加國內服務業對海外人才的吸引力。　

　　要鼓勵中國的高等學校和國外高水平的大學采取多種形式合作辦學，迅速培養能夠適應國際競爭的管理、金融、法律、高新技術等方面的緊缺人才；要有計劃地引導現有高等學校和中等職業學校增設服務業緊缺的專業；加強崗位職業培訓，全面推進職業資格證書制度，建立服務業職業資格標準體系，提高服務業從業人員水平。抓住入世后知識流動和知識共享障礙減少的契機，加強國際合作研究和交流，充分地利用發達國家的知識、信息資源。　

　　八、加快國內服務業市場的整頓和規范，形成公平統一的市場環境　

　　服務產品不同于物質產品，服務產品的質量通常與人們的主觀判斷有關；在存在壟斷的情況下，服務產品價格的形成也有較大的隨意性，保護服務產品消費者的任務非常艱巨。因此，要明確產品的市場準入標準，制定全國統一的、先進合理的商品技術標準和強制性的技術法規，建立對產品質量和技術標準的監督機制。同時，要進一步打破行業和部門壟斷，加大打擊各種不公平競爭和惡意競爭行為。　

　　九、加快服務業行業標準和行為規范的制定和完善　

　　服務產品一般具有不可儲存的性質，相當一部分服務的水平事先無法確定，只有在服務過程中才能表現出來，而且服務產品的質量通常與人們的主觀判斷有關，例如教育、會計、律師、咨詢、旅游等行業以至物業管理都具有這種特點，在這種情況下，如果缺乏相應的行業標準和行為規范，則消費者對服務質量會心存疑慮，擔心享受不到合適水平的服務，無法維護自己的正當權益，這種擔心會使潛在需求不能轉化成實際需求。因此要加快制訂和實施行業技術標準和技術規范，制定市場準入標準，加強行業自律和外部監管，加快信用評價體系的建設和服務標準的制定，創造有利于服務業發展的政策環境。　

　　服務業現狀：發展滯后比重偏低　

　　1980年代，我國的服務業增長速度較快，到1990年其增加值已經達到GDP的31.3%。但是，1990年代，我國的服務業沒能與國民經濟的發展速度成比例發展。以當年的價格計算，服務業的增加值增長幅度很小；1990年服務業增加值占GDP增加值的31.3%，2000年也只在GDP增加值的33%左右徘徊。以1990年不變價計算，服務業增加值占GDP增加值的比重在此期間有所下降；1990年為31.3%，2002年則為28.3%(見表1、2)。　

　　世界各國的發展經驗表明，隨著經濟的發展水平的提高，服務業占GDP的比重和就業比重會不斷上升。2001年上中等收入國家的服務業占GDP比重平均為60%，高收入國家平均為67%，而我國2001年的比重為34.1%，僅為它們的一半左右。服務業在經濟中的比重偏低僅是從統計指標上反映了服務業的發展相對不足，從服務的提供，服務的成本、質量，服務產品的多樣性等方面來看，我國的服務業的供給更不能滿足需求。　

　　1、服務業的效率低、成本高　

　　與制造業相比，我國的服務業對外開放時間晚，開放程度低，很多行業長期處于壟斷經營狀態，導致服務業缺乏競爭，效率低下，因此提供服務的成本非常高。例如，改革開放以來，中國物流業有了一定的發展，也出現了一些專業化物流企業，但物流服務水平和效率還比較低，主要表現在：一是，服務方式和手段比較原始和單一。目前多數從事物流服務的企業只能簡單地提供運輸(送貨)和倉儲服務，與發達國家第三方物流企業的服務內容與手段相比，中國的物流企業不僅服務內容和手段過于簡單，而且更為的重要的是，在物流信息服務、訂單管理、庫存管理、物流成本控制、物流方案設計以及供應鏈管理等以信息技術為基礎的物流增值服務方面，中國物流企業還沒有或根本沒有能力全面展開。二是，物流企業組織規模較小，缺乏必要的競爭實力。目前從事物流服務的企業，包括傳統的運輸和儲運等流通企業和新型的專業化物流企業，規模和實力都還比較小，網絡化的經營組織尚未形成。例如，全國從事公路貨物運輸的經營戶有274萬戶，平均每個經營戶擁有的運營車輛僅1.43輛；擁有運營車輛超過100輛的企業只有中遠、中外運等少數企業。三是，物流企業經營管理水平較低，物流服務質量有待進一步提高。多數從事物流服務的企業缺乏必要的服務規范和內部管理規程，經營管理粗放，很難提供規范化的物流服務，服務質量較低。　

　　2、商務服務業發展嚴重落后　

　　一般說來，關于商務服務業，有兩種定義。根據經濟合作發展組織(OECD)國家所采用的定義，商務服務狹義地定義為戰略性的市場服務。它包括四種類型的服務：計算機軟件與信息服務，研究開發(R＆D)與技術檢驗服務，經營組織服務(包括管理咨詢與勞動錄用服務)，與人力資本開發服務(培訓與崗位訓練)。這一定義不包括專業服務(法律、會計與審計服務等)。　

　　由于專業服務是中國國家層次和地方層次的許多法律、條例規制的對象，也是專業團體、協會管理的范疇，又由于戰略性市場服務與這種專業服務之間存在著某些相似之處，也就是說在中國，制約專業服務發展的種種限制也阻礙著市場服務業的擴展，專業服務應該被包含在商務服務之中。在中國商務服務不僅包括戰略性服務，而且包括專業服務。具體地說，中國的“商務服務”包括如下門類：(1)營銷、廣告與公關服務；(2)建筑、科學與工程服務；(3)法律服務；(4)會計服務；(5)計算機軟件與信息處理服務；(6)研發與技術服務；(7)經營組織服務(管理咨詢業與勞動就業人員的錄用服務)；(8)人力資源發展服務。　

　　1990年代以來，商務服務領域的所有部門迅速成長。1996年在廣告業、技術服務業、咨詢業與培訓服務業、計算機軟件與信息服務業的就業人數分別是1991年的3.6倍、2.38倍、1.37倍。同期，上述四個部門中的企業數目分別增加了5倍、1.88倍、1.08倍與4.06倍。這些數據表明，廣告業與計算機軟件業的企業規模(指以就業人數度量的企業規模)變小；而技術服務業與咨詢服務業的企業規模變大。1991年，上述戰略性市場服務的增加值只相當于GDP的0.022%。遺憾的是，由于沒有獲得1996年這些戰略性服務增加值占中國GDP份額的數據，無法對上述兩個份額進行比較。但是，若觀察“社會服務業”(中國官方統計口徑)的增加值，則可以發現，1996年“社會服務業”增加值占GDP的份額比1991年上升了近一個百分點。　

　　3、一些領域的服務供給數量有限，很多社會群體不能享受到應有的基礎服務　

　　由于長期的計劃經濟體制的影響，我國既有的社會服務體系不僅相當不完善，而且供給數量極其有限，無法覆蓋所有的社會群體，不能為我國的市場經濟發展和人民生活水平的提高提供良好的保障。世界銀行2004年的世界發展報告關注教育、醫療衛生、供水、排污、和電力等基礎服務如何能惠及貧困人口。據該報告統計數據，在1995-2000年間，我國每千人僅擁有1.7名醫生和2.4張醫院病床，住院率僅為4‰；而世界下中等收入國家的平均值為1.9名、3.3張和6%；高收入國家平均值為3.0名、7.4張和15%，中國的這些指標均低于世界平均水平。再如占我國人口大多數的農民和許多民營企業的職工還不能享受最基礎的公共醫療、醫療保險服務。2002年，全國參加基本醫療保險的約8500萬人，僅占全部人口很低的比例。我國的義務教育完成率仍比較低，很多適齡兒童(主要是農村地區，尤其是西部、偏遠地區)享受不到最基礎的九年義務教育。　

　　4、一些行業服務品種缺乏，服務質量較差　

　　隨著經濟水平的發展，我國社會對各種服務行業產生了多種多樣的需求，而我國目前的服務品種、質量都不能滿足需要。例如，在文化教育行業，我國的教育主要還屬于應試教育階段，提供職業技能教育、素質教育、技術培訓的能力不足，因而不能有效地培訓、提高我國的勞動力素質；在保險領域，我國保險業的險種單一，產品雷同，不能滿足投保人多方面、多層次的保險需求，經營成本過高，保險基金投資收益低，理賠不積極，服務質量差；在金融領域，我國的金融衍生工具十分有限，企業債券品種受到嚴格控制，企業融資渠道單一、融資成本高，規避金融風險的有效工具少；衛生服務體系很不完善，特別是基層衛生服務的水平和效率非常低下，城鄉差距顯著。　

    表1   國內生產總值和三次產業增長率(%)   
    年度  GDP增長率  第一產業增長率  第二產業增長率  第三產業增長率   
    1990       3.8         7.3             3.2             2.3   
    1991       9.2         2.4            13.9             8.8   
    1992      14.2         4.7            21.2            12.4   
    1995      10.5         5.0            13.9             8.4   
    1996       9.6         5.1            12.1             7.9   
    2000       8.0         2.4             9.4             8.1   
    2001       7.5         2.8             8.4             8.4   
    2002       8.3         2.9             9.8             8.7   
    2003       9.3         2.5            12.7             7.3   
    1980-2003  9.5         4.7            11.3            10.3   
    1990-2003  9.7         3.6            12.7             8.7   
    資料來源:《中國統計年鑒(2004)》 


    表2   中國:農業、工業、服務業占GDP的百分比(1981-2003) 
            農業        工業        服務業   
          現價 不變價 現價 不變價 現價 不變價   
    1981  31.8  36.2  46.4  39.0  21.8  24.8   
    1987  26.8  28.6  43.9  40.6  29.3  30.8   
    1990  27.1  27.0  41.6  41.6  31.3  31.3   
    1995  20.5  18.9  48.8  52.6  30.7  28.5   
    2000  16.4  15.0  50.2  56.5  33.4  28.5   
    2001  15.8  14.3  50.5  57.2  34.1  28.5   
    2002  15.3  13.5  50.4  58.2  34.3  28.3   
    2003  14.6  12.7  52.2  59.2  33.2  28.2   
    資料來源:《中國統計年鑒(2004)》