離岸金融中心資本流動監管的要害是什么

　　梅新育

　　1月24日，《關于完善外資并購外匯管理有關問題的通知》悄然出現在中國外匯管理局的網站上。是否應監管已經有所共識，目前的問題應是如何監管。一方面，我們應加強對其監測和監管；另一方面，我們應當認識到，也有部分動機是為了滿足跨國經營在資金跨境調度等方面的需求，或是為了取得與外商平等的待遇，對這些正當需求，政府應當努力予以滿 足，從而削弱其赴離岸金融中心的內在動機。

　　關于離岸金融中心資本流動監管，可供選擇的具體政策措施和要點主要有：改進對資本流動的監測(改進對資本流動的監測應當擴大監測的范圍，將資本內流與資本外流、外資企業與內資企業一體納入監測范圍。其中尤其重要的一點是，內地外經貿和證券監管部門應當通過適當方式將在實質上屬于內資企業的離岸公司納入監管范圍，尤其是同時在海外上市的公司，避免出現監管真空。)；整頓國有資產轉讓和改制工作(目前，離岸金融中心對我國的最嚴峻挑戰就是可能助長國有資產改制轉讓過程中的腐敗行為，政府應當整頓國有資產轉讓和改制工作。)；改進稅制(如果改進稅法，避免雙重納稅，并實現行業稅率與其國外主要競爭對手稅率一致，就能夠從根本上削弱企業外遷的動機。)；放松資本流動管制，便利企業跨國經營；取消對外資的過度優惠，實現內外資待遇平等。除此之外，本文還想重點討論一下以下幾個方面：

　　開展多方面國際協作

　　目前，國際社會對離岸金融中心的監管體現在3個層次：第一個層次是國際經濟組織，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行、國際證券委員會組織(IOSCO)等，其作用是在世界范圍內協調對離岸金融中心的監管標準。這些機構發布的準則并無強制效力，成員國可選擇實施，但為了表明本國金融穩健，成員國通常會競相實施這些準則，甚至執行更嚴格的規定。目前最重要的全球性金融監管協調機構是國際清算銀行(及其巴塞爾銀行監管委員會)、國際貨幣基金組織、國際證券委員會組織(IOSCO)，以及西方七國集團1999年2月建立的金融穩定論壇(Financial Stability Forum)。

　　1999年4月，金融穩定論壇成立離岸金融中心工作組。在2000年3月發布的報告中，該工作組建議，建立一個正式的程序來評估離岸金融中心遵循國際標準的程度。為激勵離岸中心遵循國際標準，離岸金融中心工作組建議按照金融監管質量和國際合作程度將各離岸中心分類，實行區別待遇。2000年5月，金融穩定論壇發布《金融穩定論壇離岸金融中心分類結果及評估工作重點》報告，公布了分類結果，在42個離岸金融中心中，金融穩定論壇將香港、盧森堡、新加坡、瑞士、都柏林、根西島、澤西島、馬恩島列為與國際金融當局合作較好的離岸中心，認為安道爾、巴林、巴巴多斯、百慕大、直布羅陀、納閩(馬來西亞)、澳門、馬耳他、摩納哥與國際金融當局合作程度次之，安圭拉、安提瓜、阿魯巴、巴哈馬、伯利茲、開曼群島、庫克群島、哥斯達黎加、塞浦路斯、黎巴嫩、列支敦士登、馬紹爾群島、毛里求斯、瑙魯、荷屬安的列斯群島、紐埃、巴拿馬、圣基茨和尼維斯、圣盧西亞、圣文森特、薩摩亞、塞舌爾、特克斯和凱科斯群島、瓦努阿圖、維爾京群島屬于根本不合作者。當年6月，金融行動特別工作組(Financial Action Task Force)將巴哈馬、巴巴多斯、荷屬安的列斯群島、阿魯巴等加勒比離岸金融中心列入反洗錢不力的“稅收天堂”(tax haven)黑名單。

　　第二個層次是區域經濟組織和某些國家，由于加勒比海和太平洋的不少離岸金融中心屬于歐洲國家的殖民地或海外領地，歐盟和英國等歐洲國家對其監管影響較大。

　　第三個層次是離岸金融中心自身。在國際壓力下，離岸金融中心相繼或多或少強化了對離岸公司／國際商業公司的監管，尤其是金融機構。在開曼群島，如果申請者沒有在被認可的國家受到監管的話，就不可能輕易得到銀行許可證。經過努力，巴哈馬和開曼群島于2001年6月被金融行動特別工作組從“稅收天堂”黑名單上剔除，圣基茨和尼維斯、巴巴多斯于次年被剔除出黑名單。英屬維爾京群島等其它榜上有名的司法管轄區也在同年晚些時候與經合組織簽署協議，承諾自2004年起與經合組織交換刑事稅收調查信息，自2006年起與經合組織交換民事稅收調查信息，條件是包括瑞士和盧森堡在內的全體經合組織成員國均采取同樣的行動。

　　為了加強監管，一些離岸金融中心的監管機構還建立了國際性組織，希望通過國際協調來改進監管與服務。其中最重要的是離岸銀行監管者組織(The Offshorepuorgof Banking Supervisors)，其成員包括香港、新加坡、塞浦路斯、巴林、阿魯巴、巴哈馬群島、巴巴多斯、百慕大群島、開曼群島、直布羅陀等。此外，成立于1983年的拉丁美洲和加勒比海監管當局委員會也發揮了一定作用。

　　我國應積極參與金融穩定論壇離岸金融中心工作組的工作，同時積極鼓勵香港特區參與離岸銀行監管者組織的活動，以便在其中提出符合我國利益的規則。

　　還有，在監管過程中，“堵不如疏”是不變的原則。離岸金融中心紛紛加大力度開拓中國業務，無非是利益動機驅動使然。在《多種纖維協定》框架下，全球紡織品貿易受配額限制，紡織業大國紛紛向出口配額過剩的國家和地區成建制輸出工人和紡織設備以規避貿易壁壘，不少離岸金融中心受益甚多。但全球紡織品配額已于2005年1月1日取消，昔日輸出海外的紡織企業正在快速撤回母國，東道國失去了一個重要收入來源，自然有著強烈的動機尋找新的補償渠道。毛里求斯等國加大力度發展離岸金融業，派遣高官前往中國推銷其“稅務籌劃”業務(實質上就是避稅)，原因就在于此。我國既然已經采取了征收出口稅等手段自我限制紡織品服裝出口，那么，我們也許可以用類似措施作為籌碼，換取這些島國在離岸金融業務上與我國的合作。

　　適度限制有關機構在內地開展避稅服務

　　目前已經有一批公司在內地開辦了代理注冊離岸公司業務，在許多公開媒體上都可以見到這類機構提供“注冊離岸公司或提供離岸金融”業務的廣告。按照“法無明文禁止即為許可”的原則，政府不宜明確禁止他們開辦這類業務，這樣做反而可能迫使他們和有意注冊離岸公司的企業轉入地下市場，更加難以監管。但是，政府應當限制這些企業的業務宣傳，如對其廣告刊登范圍作出限制，等等。實際上，即使對離岸金融市場影響最大且一向自我標榜“自由市場經濟”的美、英兩國也對離岸金融服務施加了一些額外限制，美國限制在美國出版的報刊雜志上刊登宣傳離岸金融服務的廣告；《1986年英國金融服務法》第57條第1款也明文規定：“除第58條的規定外，被授權人之外的任何人都不得在英國發布投資廣告或使投資廣告得以發布，除非該廣告內容已征得被授權人同意。”

　　此外，一些會計師事務所為企業提供國際稅務籌劃服務，實際上就是避稅服務，對這類業務必須進行限制。盡管稅務籌劃在美國較為普遍，但在安然等公司丑聞敗露之后，美國行政、司法部門對避稅服務的態度明顯比以前嚴厲許多，2004年2月，紐約南區的美國聯邦檢察官辦公室(U.S. Attorney＇s Office)就為提供避稅服務調查了世界知名的畢馬威會計事務所，畢馬威還為此專門發布了一份聲明，以便安撫惶恐的市場。

　　加強對離岸公司投資企業的金融監管

　　離岸公司有可能從境外向我國轉嫁金融風險。企業如果能夠向公眾和金融機構隱瞞其真實負債水平，將有助于其擴大融資規模而不至于推高貸款利率。為了達到這一目的，擁有信息不透明“優勢”的離岸金融中心無疑是上乘選擇。

　　對于中國而言，外資企業借助離岸金融中心推行高負債經營，最終發生債務違約而殃及向其在華子公司放款的中國金融機構，這樣的案例已經不止一端。除了政府監管部門應采取相應措施之外，加強對離岸公司投資企業的金融監管還應當包括以下內容：

　　首先，銀行業協會應當推動各家銀行改善信息交流，包括本地和異地的信息交流，以便掌握離岸公司投資企業的整體資產負債狀況。尤其是對屬于同一集團的多家離岸公司投資企業，應當努力掌握集團總體資產負債結構。其次，通過各種方式改進與離岸金融中心之間的信息交流，盡可能提高離岸公司經營信息的透明度，掌握離岸公司的真實資產負債情況。

　　監管應當注意的幾個問題

　　當我國制定政策限制離岸金融中心資本流動負面影響時，某些國家“財政傾銷”式的引資政策可能導致投資轉向，從而令我國受損。有鑒于此，我國應注意把握以下原則：首先，優先選擇參與、發起國際社會強化離岸金融中心監管的集體行動，單獨行動屬于次優選擇。

　　其次，就長遠而言，我們在吸引國際投資的競爭中應當將我們的優勢建立在規模經濟和范圍經濟、優秀的人力資源、高效廉潔的政府服務、優良的基礎設施等因素之上，而不是依靠壓低勞動力工資和無限制的財稅優惠。

　　第三，充分考慮離岸金融中心監管對我國特定地區的影響。香港、澳門兩個特別行政區都是重要的離岸金融中心，僅香港股市上注冊在加勒比海離岸金融中心的公司就數以百計。

　　最后，離岸金融中心的某些負面特征對我國的其它一些目標是有用的，因此，在限制這些負面特征時，必須充分顧及我國其它目標的需要。如果有必要徹底限制這些負面特征，那么我們需要考慮完成上述目標的替代手段。

　　●作者單位：商務部研究院