特別圓桌會議 直銷規(guī)范化與地方保護(hù)

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　　文/胡茜

　　上世紀(jì)90年代,地方審批權(quán)限的濫用，導(dǎo)致了國內(nèi)數(shù)以千計(jì)傳銷公司的泛濫，而此種泛濫最終成為1998年國家“一刀切”的重要原因之一。

　　然而目前，在很多地方，“老鼠會”組織依舊猖獗著，這里有地方政府盤查不夠嚴(yán)謹(jǐn) 的問題，也有“地方保護(hù)”的問題。

　　為了即將開放的中國直銷市場能夠健康有序地發(fā)展，為了弄清楚直銷行業(yè)中“地方保護(hù)”的危害，也為了更多消費(fèi)者和老百姓的利益，我們組織了這次討論。

　　希望，能給你有所啟示和思索……

　　主持人：“地方保護(hù)”是什么？

　　王萬軍：我認(rèn)為“地方保護(hù)”無論是在直銷行業(yè)還是別的行業(yè)，都存在，且萬變不離其宗，它主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)行保護(hù)，一方面是給其政策支持，另一方面是對其違法違規(guī)現(xiàn)象不實(shí)行制裁或輕微制裁；其二是在當(dāng)?shù)卦O(shè)置區(qū)域貿(mào)易壁壘，給外來企業(yè)設(shè)置競爭障礙，使外地企業(yè)不能享受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)同樣的待遇。

　　第一方面，直銷(包括1998年前的傳銷)企業(yè)憑借其對地方經(jīng)濟(jì)的快速提升作用，而尋覓部分地方政府官員給予明示或默許的“保護(hù)”，以及因此而帶來了不菲收益的個人，以通風(fēng)報信、包庇等行為給此類企業(yè)保護(hù)，而造成的“地方保護(hù)”。

　　對于第二個方面，我認(rèn)為當(dāng)時有兩個因素造成了“地方保護(hù)”。其一是審批權(quán)下放到了地方，這為限制外地企業(yè)的進(jìn)入提供了法律上的便利。另外，規(guī)定審批的企業(yè)只能在省內(nèi)銷售，拒絕了異地銷售，這等于在法律上又?jǐn)嗔送獾仄髽I(yè)的后路，因?yàn)檫@使在當(dāng)?shù)匚茨艿玫綄徟�的企業(yè)即使想通過業(yè)務(wù)人員的滲透進(jìn)入該地市場都失去了法律上的可能。如果外地企業(yè)要“霸王硬上弓”，那么只能招來“大刑侍侯”，要么等著法律制裁，要么花錢擺平。當(dāng)然外地企業(yè)更多的是選擇花錢擺平，這又進(jìn)一步助長了權(quán)利腐敗。

　　天　問：“地方保護(hù)”保護(hù)什么？說白了就是保一方的地方官的政績、保地方稅收，直銷牌照作為稀缺資源，下放到省級政府，實(shí)際上是一定程度上形成了權(quán)力外租的現(xiàn)象，然后，這些直銷企業(yè)自然得到一地父母官和職能部門的保護(hù)。

　　主持人：“地方保護(hù)”危害何在？

　　白　木：其實(shí)，“地方保護(hù)”在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面都有危害，但是如果和非法傳銷結(jié)合起來危害就更加巨大，一是非法傳銷者可以借“地方保護(hù)”來作為自己是“合法”的托詞，騙取更多的人上當(dāng)；二是把東窗事發(fā)后的矛盾和黑鍋都轉(zhuǎn)嫁給了政府，很多人上當(dāng)受騙之后，由于“上線”消失無蹤，他們就只有向政府部門施壓，于是，去黨政機(jī)關(guān)聚眾鬧事便成了他們的經(jīng)常性手段，嚴(yán)重地危害了社會的穩(wěn)定。

　　主持人：“地方保護(hù)”何以存在？其依存的土壤是什么？

　　曲玉軍：我認(rèn)為“地方保護(hù)”的歷史成因主要分兩部分：

　　1.一些地方政府部門內(nèi)的“蛀蟲”,在金錢的引誘下會視法律法規(guī)于不顧,鋌而走險,上有政策下有對策，那“地方保護(hù)”的存在就成為了必然！

　　2.在一定程度上，非法傳銷給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來較大的發(fā)展。比如《經(jīng)貿(mào)世界》2期雜志中提到：

　　一名“老鼠”告訴記者，他們所在地的“老鼠”有20多萬，這20多萬“老鼠”極大的拉動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。

　　每辦一個暫住證是5元，這一項(xiàng)，每年都給當(dāng)?shù)卣�府就上繳了100萬；每拉來一個“下線”，會用去電話費(fèi)100元左右，這20萬人會給當(dāng)?shù)仉娦咆暙I(xiàn)電話費(fèi)20,000萬元；平均10人一間房子，房租平均每月300元，每月會付給當(dāng)?shù)?00萬房租；每天兩頓飯，每人每頓1元的標(biāo)準(zhǔn)，每月這20萬人的1,200萬，也貢獻(xiàn)給了當(dāng)?shù)亍?/P>

　　當(dāng)?shù)孛癖娨驳玫讲簧俸锰帲�例如出租房屋、賣日用品的小賣部等等，可謂受益菲淺，那么，保護(hù)這些“財神爺”也就是再自然不過的事了。(參見河南報業(yè)2003年7月21日名為《非法傳銷為何死而不僵 傳銷新動向部分人為虎作倀》之報道)

　　詹　慶：現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府對非法傳銷的保護(hù)，可謂是泛濫且屢禁不止。究其根源來看，首先，我國的分稅制使地方政府具有追求擴(kuò)大本地經(jīng)濟(jì)利益的動力。即使非法傳銷為我國法律所禁止，地方政府也難抵其帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的誘惑。其次，非法傳銷使當(dāng)?shù)谿DP增長、居民收入水平提高的表象，對當(dāng)?shù)卣�府官員來說，是其可以吹噓的政績。

　　再次，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及人員配備是屬地化的，法院等執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)對地方有很大的依賴性，這也為“地方保護(hù)”行為創(chuàng)造了條件。

　　另外，由于我國傳統(tǒng)上，是鄉(xiāng)土社會，極其重視本土人情關(guān)系，“地方保護(hù)”也有其產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)。

　　最后一個重要原因在于，我國對直銷市場的法律規(guī)范不夠健全，造成制度缺失，使“地方保護(hù)”有機(jī)可乘。

　　王萬軍： 2004年2月，世界直銷協(xié)會聯(lián)盟在提交給商務(wù)部官員的提案中認(rèn)為，1997年《傳銷管理辦法》出臺后，未能從法律上進(jìn)行區(qū)分直銷和非法傳銷。根據(jù)當(dāng)時的管理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為單層次傳銷是合法的，也容易管理，而多層次傳銷是非法的，難于管理。在這種思想的引導(dǎo)下，國家將單層次傳銷的審批權(quán)下放到了地方。

　　當(dāng)時采用這種單層次合法、多層次非法的分類方式，確實(shí)也在一定程度上起到了打擊非法傳銷的目的。不過，由于沒有從法律角度區(qū)分，非法傳銷公司很快發(fā)現(xiàn)將自己偽裝成單層次傳銷公司后，不但可以躲過法律方面的問題，而且可以更具備欺騙性。在中央政府層面的管理都跟不上來的情況下，地方政府對區(qū)別合法與非法更是有心無力了。

　　在法律上未能區(qū)分，給了少數(shù)政府官員弄權(quán)的空間，也出現(xiàn)了拿牌掮客。坊間一直流傳部分掮客通過給企業(yè)和官員牽線猛賺了一筆。因?yàn)閷徟鷻?quán)是稀缺的公權(quán)資源，權(quán)錢交易自然有了市場。拿人家的手軟，自然要對審批的企業(yè)進(jìn)行保護(hù)。至于眾所周知的稅收、擴(kuò)大就業(yè)等等，那只不過是權(quán)錢交易后的衍生品，除了確實(shí)有這種地方利益外，更多的是用來粉飾權(quán)錢交易后的后果而已。其實(shí)當(dāng)時非法傳銷給社會和消費(fèi)者帶來的負(fù)面影響連老百姓都知道，難道官員不知道嗎？

　　總的來說，出現(xiàn)當(dāng)時的情況，最重要的是國家管理跟不上來，未能在法律上區(qū)分合法與非法，這種觀點(diǎn)在《南風(fēng)窗》總編秦朔那篇《禁止傳銷 玉石俱焚》的文章里也有講到。

　　天　問：王萬軍提到單多層次直銷概念與規(guī)則的模糊，確實(shí)是當(dāng)年造成地方溫床養(yǎng)“老鼠會”公司的重要原因。因此，從這個意義上講，“地方保護(hù)”何以存在的原因還是要?dú)w結(jié)于法制的不健全和執(zhí)法人員不懂直銷、不懂專業(yè)的根本。這好比一個球場上，參賽的球員、球隊(duì)都知道球賽的游戲準(zhǔn)則和犯規(guī)伎倆，如果裁判不懂規(guī)則，那這場球賽，會是一個什么結(jié)果？因此，提高政府人員的專業(yè)程度，時下正在醞釀的直銷協(xié)會或者能根本性解決一些此方面的問題。這當(dāng)中，還有一個重要的原則是，直銷立法過程應(yīng)該是透明化的，才符合規(guī)律辦事，在這一點(diǎn)上，目前政府對直銷立法與規(guī)范過程的諱莫如深，更是造成了業(yè)界謠言滿天飛的局面。

　　主持人：哲語說：“存在的就是合理的”，那么，“地方保護(hù)”的存在是否也有其合理的一面？

　　白　木：“地方保護(hù)”的存在，有其合理性，因?yàn)樗接�。考慮的僅僅是地方上的經(jīng)濟(jì)，官員的政績，當(dāng)然也有極少數(shù)的私囊貪婪。而就直銷行業(yè)的“地方保護(hù)”，還有一個原因就是對直銷的懵懂。這就是存在的合理解釋。

　　詹　慶：個人認(rèn)為，一方面，一些地方政府對非法傳銷的保護(hù)，又使直銷行業(yè)為之所累。圈錢騙人的異地傳銷，不僅使其臭名昭著，更使直銷業(yè)混亂不堪。另一方面，直銷行業(yè)也離不開“地方保護(hù)”。從這個角度來看，一些正規(guī)的直銷企業(yè)生產(chǎn)基地所在的地方政府部門充分體會到了直銷行業(yè)所帶來的豐厚利益，例如較高的利稅，就業(yè)問題的解決，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長等等，自然對其呵護(hù)有加。所以，我們應(yīng)該譴責(zé)其對非法傳銷的“地方保護(hù)”行為，而政府對正規(guī)直銷行業(yè)及市場的有效監(jiān)督管理，從而引導(dǎo)其健康、有序的發(fā)展，應(yīng)該是我們需要的良性保護(hù)。

　　徐　靜：我認(rèn)為，外資先行如果成為定局，“地方保護(hù)”就必然存在。“地方保護(hù)”在一定程度上也是在保護(hù)中國內(nèi)地的直銷企業(yè)，從某種角度來講，其存在也有其可取性。中國龐大的消費(fèi)市場不可能讓外資獨(dú)享，中國沒有自己的直銷企業(yè)就不能稱作是中國的直銷行業(yè)。只要內(nèi)資企業(yè)不違反先行法律、法規(guī)，也應(yīng)該給他們合理的生存空間。這是中國政府必然的做法，同時也預(yù)示著內(nèi)資直銷企業(yè)還有很多不完善的地方，在等待時機(jī)對內(nèi)資放開之前，“地方保護(hù)”就顯得尤其重要了。

　　在這里，我要提到一點(diǎn)：中國的體制一直是法律和政策互補(bǔ)。在外資先行的法律制定下，內(nèi)資不立法，就是可以給內(nèi)資更大的政策傾斜，以保護(hù)民族企業(yè)的生存。“地方保護(hù)”是特定環(huán)境下的產(chǎn)物，我認(rèn)為控制不控制取決于政府，如果政府是有意采取“地方保護(hù)”以政策上傾斜來尋求平衡，就不可能“一刀切”似地全部控制。如果不是政府行為，政府會有嚴(yán)格的控制辦法，

　　我認(rèn)為這也是地方政府尋找一個平衡點(diǎn)，盡量給內(nèi)資發(fā)展機(jī)會的一個方式。如果只是歸結(jié)到官員腐敗，是片面的或者說是偏激的。

　　當(dāng)然，我也提到了一個“尋求平衡點(diǎn)”，也就是一定要“平衡”，如果過了，就該有所控制。

　　主持人：2004年直銷立法前后，有無可能依然存在“地方保護(hù)”？如果存在成為必然，它又會以何種表象體現(xiàn)出來？跟立法前有何差別？

　　曲玉軍：一定會存在，因?yàn)榧鹊美�益者是不可能輕易放棄這塊難得的“肥肉”的。而且和以前基本上沒有什么兩樣，只是，其運(yùn)作的公司不發(fā)展當(dāng)?shù)厝恕?/P>

　　在政府出臺法律之前，非法公司會以倍增的形式分裂！而另一方面，很多“老鼠會”人員知道這種模式在立法后進(jìn)不了市場，為賺取更多的“錢”，會狗急跳墻，單拉出去，隨便找些產(chǎn)品或公司，謀取暴利！他們的操作更分散隱秘、發(fā)展速度快、很難被根除，換各種各樣的名稱，而最為通常作法，是以正常的銷售公司形式在工商注冊，行網(wǎng)絡(luò)營銷、連鎖加盟等極易混淆的模式。

　　而那些“地方保護(hù)”者更是借其隱蔽性、復(fù)雜性以及分散性，表面上打擊，背地里扶植，走過場，也更加地聰明了！

　　在直銷法出臺之前，政府根本就無法控制這些不斷涌現(xiàn)的傳銷公司的出現(xiàn)，應(yīng)該說，政府在這一塊上是有些力不從心的。

　　天 問：“地方保護(hù)”問題，其實(shí)是一個長久話題。規(guī)律看透了，就是一個完善與發(fā)展眼光來走的過程了。所以，直銷立法與否都將會在一定歷史階段內(nèi)長期存在“地方保護(hù)”。就其表現(xiàn)形式與差別，我個人以為，主要表現(xiàn)在拿到直銷牌照和沒拿到直銷牌照的區(qū)別。有牌的當(dāng)然是大行其道，無牌的又會在“地方保護(hù)”之下用變通的名義進(jìn)行直銷甚至是“老鼠會”的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。

　　白 木：肯定存在，我敢說，很多地方政府在保護(hù)了一些“老鼠會”組織后，他還不知道自己所保護(hù)的是“老鼠會”組織。我們不能說地方政府不聰明，只能說“老鼠會”太狡猾。

　　主持人：面對如此隱蔽、復(fù)雜的“地方保護(hù)”，如何規(guī)范與制約，才能使其得到比較合理地控制？

　　曲玉軍：我的建議是，團(tuán)隊(duì)與公司分開管理！多層次直銷企業(yè)由國家工商總局來審批和管理。銷售團(tuán)隊(duì)由商務(wù)部和成立的直銷協(xié)會聯(lián)合審批與管理 (發(fā)給其唯一的正規(guī)的直銷員證書) 。企業(yè)不能私自組建團(tuán)隊(duì)，只對團(tuán)隊(duì)進(jìn)行培訓(xùn)，不直接管理，也能避免團(tuán)隊(duì)亂跳槽！

　　王萬軍：我認(rèn)為可以從4個方面來進(jìn)行規(guī)范：

　　1.從法律上界定正規(guī)直銷與非法傳銷。在沒有明確的法律界定之前，將為“地方保護(hù)”提供很好的借口，而進(jìn)行了法律上的清晰界定，地方政府要對非法傳銷進(jìn)行保護(hù)，將會冒違背法律法規(guī)的風(fēng)險，這無疑增加了政府偏袒的風(fēng)險成本。另外，即使政府愿意承擔(dān)該風(fēng)險成本，因?yàn)橛辛朔�律的界定，社會各界的監(jiān)督也有了尺度，同樣會制約地方政府部門的“地方保護(hù)”。

　　2.政府相關(guān)職能部門的監(jiān)督。“地方保護(hù)”的出現(xiàn)，往往是在各職能部門權(quán)責(zé)不清的情況下，由某部門處于某種利益的考慮而得以實(shí)施，因缺少監(jiān)督機(jī)制而得逞。在法律的框架下設(shè)置相關(guān)的政府職能部門，明確各職能部門的權(quán)利和責(zé)任，并且建立相互制約的監(jiān)督機(jī)制，便是可行之道。這不僅僅只是工商行政管理部門的事情，還需要其他更多的政府部門參與管理。例如對觸及刑律的，就需要司法機(jī)關(guān)的介入。

　　3.行業(yè)協(xié)會的建立。我們這里所講的“地方保護(hù)”是指違法的監(jiān)管混亂問題。行業(yè)協(xié)會對違反行業(yè)規(guī)范的公司以不頒發(fā)許可證的方式予以監(jiān)控。而政府職能部門在監(jiān)管時，亦會通過行業(yè)協(xié)會了解其具體表象，那么行業(yè)協(xié)會和政府之間就會有一個相互促進(jìn)的關(guān)系。

　　4.媒體監(jiān)督。媒體有兩方面的作用，其一，對當(dāng)?shù)卣�府某些既得利益者或是某些民眾對非法傳銷公司的包庇行為進(jìn)行曝光，起到新聞媒體的大眾監(jiān)督作用；其二，大眾教育。50%的民眾都知道傳銷，但只是一知半解，對如何正確區(qū)分正規(guī)直銷與非法傳銷沒有概念。同時，因蒼頭小利而包庇非法傳銷，給政府部門執(zhí)法添加了更大的難度。政府部門的教育普及度不夠時，媒體的教育作用就顯得尢為重要了。

　　徐　靜：我認(rèn)為，首先也是要在法律上界定正規(guī)直銷與非法傳銷，這樣政府才能通過政策和法律的手段，打擊非法傳銷，保護(hù)合法直銷，讓直銷企業(yè)向健康的方向發(fā)展。比如：可以在直銷法之外制訂一些部門規(guī)章、決定以及參照條例等等。

　　這里，王萬軍提到的行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管問題，有一點(diǎn)我想提醒大家注意：監(jiān)管部門只能是工商和公安部門，行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管是違犯憲法的。作為自律組織，行業(yè)協(xié)會只是一個民間機(jī)構(gòu)，沒有法律賦予的權(quán)利，不可能實(shí)施管理職能，它只能把呼吁帶進(jìn)國家機(jī)關(guān)，對其起到一定程度的影響，但其性質(zhì)已決定了它不能解決“地方保護(hù)”。

　　詹　慶：“地方保護(hù)”有著復(fù)雜的利益因素、深厚的社會基礎(chǔ)和制度缺失問題。

　　從近的來說，政府的主要角色是制訂和完善平等對待每個市場主體的游戲規(guī)則。那么，要控制“地方保護(hù)”，就要為直銷市場提供充分的制度保證，即出臺一個嚴(yán)格、科學(xué)、周密的直銷法，完善相關(guān)配套法規(guī)，規(guī)范直銷行為，嚴(yán)厲打擊非法傳銷活動，增大對非法傳銷保護(hù)的成本。例如我國第一部有關(guān)查處傳銷和變相傳銷的地方法規(guī)：《沈陽市查處傳銷和變相傳銷辦法》就規(guī)定“各級人民政府及相關(guān)部門的主管領(lǐng)導(dǎo)是該級政府或部門查處傳銷的第一責(zé)任人。”

　　另外，相關(guān)政府官員要對直銷有正確的認(rèn)識，并充分意識到非法傳銷的嚴(yán)重危害性，直銷企業(yè)還可以組成同業(yè)公會，由同業(yè)公會出面聘請專家協(xié)助政府管理，增加治理手段的高效性，同時也可以避免“地方保護(hù)”的滋生，由此構(gòu)建一個良性互動的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。

　　從遠(yuǎn)的來說，要更大程序地解決“地方保護(hù)”，就要對地方政府削權(quán)、減利，就必須推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的力度，真正建立市場經(jīng)濟(jì)體制，通過市場進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益分配，來控制和消除權(quán)力“尋租”的基礎(chǔ)。同時，提倡“大市場，小政府”，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能。當(dāng)然，這是需要一個長遠(yuǎn)的過程，并不是一天兩天就能完成的。

　　天　問：其實(shí)，最根本的是加大個人信用體制的建立，加強(qiáng)政府政務(wù)電子化、企業(yè)經(jīng)營電子商務(wù)化，這樣就可以很大程度上監(jiān)控各類經(jīng)營行為。對于“地方保護(hù)”，其根本就是對人的管理，對直銷商的管理，把那些非法傳銷企業(yè)的生存基礎(chǔ)管理好了，一切問題都迎刃而解了。