完善政府采購法到了可順勢而為的時候了

　　文章導讀： 2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式施行。自此，各級政府的采購活動開始逐步納入規范有序的運行軌道。10余年來，政府采購法實施所取得的階段性成效有目共睹、毋庸置疑。

　　（作者為經濟學博士、資深市場觀察人士）郭綱

　　（本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第49期）

　　2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》（下稱“政府采購法”）正式施行。自此，各級政府的采購活動開始逐步納入規范有序的運行軌道。10余年來，政府采購法實施所取得的階段性成效有目共睹、毋庸置疑。

　　與此同時，我們清醒地看到，在各級政府尤其是地方各級政府的采購實踐中，也出現了這樣或那樣的新情況與新問題。其中，有兩個問題值得關注與重視，需要認真研究并加以解決。

　　政府采購中有增無減的投訴爭議

　　近年來，政府采購領域的投訴爭議案件有增無減，呈快速攀升之態勢。具體的原因復雜多樣，其中有政府采購在工作流程、具體經辦人員業務水平等方面可能還存在不足的因素，需要政府采購部門加以重視、切實改進和盡快解決。除此之外，還有一些其他的因素同樣值得關注與重視。

　　其一，投訴爭議案件的大幅增長與政府采購規模的快速擴大、市場競爭的日趨激烈有關。一方面，在全球經濟形勢復雜多變及反全球化傾向有所回潮等情況下，國際貿易尤其出口貿易的增長幅度變得今不如昔，一些國內的生產商與供應商更多地將目光從國際市場轉向國內市場。另一方面，我國財稅改革正全面深入推進，財政收支和管理的各項活動日趨規范、透明，各級各類行政事業單位和社會團體以財政性資金進行的商品和勞務等購買活動，按照規范的要求被納入了公開透明的政府采購范圍。政府采購規模持續擴大，加之，政府采購中財政性資金的支付相對而言更為誠信、規范和及時。其結果，越來越多的市場供應主體競相參與到了政府采購的活動之中，都希望能夠分享政府采購這個越來越大的蛋糕，政府采購領域的市場競爭由此而變得愈益激烈。

　　其二，投訴爭議案件的大幅增長與政府采購領域投訴人的零成本制度和對惡意投訴行為缺乏應有的懲戒機制有關。政府采購領域投訴爭議案件的大幅度增加，從積極的方面理解，是政府采購法實施初期的正常現象，也是社會監督與文明進步的一個重要體現。然而，現行的政府采購法及2015年3月1日開始實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（下稱“條例”），對于“投訴人捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的”情況，只是明確“財政部門應當予以駁回”，卻沒有其他進一步的處罰或懲戒規定。由此而產生的一個現實問題是，對于財政部門而言，不論所收到的投訴信、舉報函有理還是無據、實名還是匿名，都得投入相應的人力、物力、財力，按照規范的要求與流程進行認真調查處理，須在規定的時限內處理完畢并告知對方。當涉及外地單位與個人的時候，這種調查與情況核實，所需付出的行政成本往往會更高。然而，對于投訴和舉報者而言，其通過互聯網或者郵局，以實名或匿名的方式進行投訴、舉報，即便最終調查下來其投訴、舉報并不成立，甚至被發現可能帶有惡意的性質，投訴和舉報者依然無需承擔任何成本和代價。

　　上述諸因素共同作用的結果，導致政府采購領域正當與非正當的投訴爭議案件呈現出持續快速增加的勢頭。在此過程中，有些本來正常的政府采購活動因被惡意投訴而延遲了最終完成的時間，增加了政府的行政成本。

　　招投標中存在的交叉重疊問題

　　從政府采購法的規定來看，招投標是政府采購最主要的一種方式。現實的問題在于，政府采購法與2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法》（下稱“招投標法”），在諸多方面存在著交叉與重疊。

　　從資金來源的角度來看，政府采購法規范的是所有以財政性資金進行的采購活動，包括以財政性資金保證的工程建設項目的采購活動；而招投標法所規范的工程建設項目的資金來源，不但有財政性資金，也有非財政性資金。

　　從實施主體的角度來看，政府采購法限于使用財政性資金的各級行政機關、事業單位和社會團體；招投標法約束的主體范圍，既包括承擔工程項目的各級行政機關、事業單位和社會團體，又涵蓋承擔那些關系社會公共利益、公眾安全的大型基礎設施、公用事業等工程項目的其他單位。

　　從適用標的之角度來看，政府采購法不僅包括工程建設項目及與工程相關的貨物與服務的采購，而且包括了非工程類的其他各種形式的貨物和服務的采購；招投標法主要是工程建設項目及與工程相關的貨物和服務的采購等。

　　需要特別指出的是，政府采購法明確：“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。”這一規定，不僅將政府采購法與招投標法有機地聯系了起來，同時，由于兩部法律由不同的主管部門負責具體實施，以及對招標投標起點金額有不同的規定等，以至于同樣是以財政性資金為來源的工程建設項目，同樣采用招投標的方式，究竟該依招投標法進有形市場來招標還是按政府采購法走采購渠道來購買？

　　厘清政府與企業、市場的關系與邊界

　　以上兩大現實問題，該如何解決？筆者建議，按照全面深化改革和全面依法治國，以及進一步厘清政府與企業、政府與市場的關系與邊界等要求，適時對現行政府采購的法律法規進行修改、充實和完善。

　　其一，通過完善政府采購的法律法規，強化對政府采購活動中弄虛作假者、惡意投訴者的責任追究與懲戒機制。針對目前政府采購領域有增無減的投訴、舉報等失序現象，必須通過完善現行政府采購的法律法規，對那些不誠信、不道德的參與者進行應有的懲處，讓他們承擔包括經濟上可量化的顯性成本和被列入黑名單后的隱性代價，切實提升政府采購的效率與效益，真正實現政府采購陽光化操作能夠增進整個社會福利的目標。

　　其二，由政府采購法吸收合并招投標法，使政府采購的法律法規更為科學規范、完整統一、合理高效。一方面，現行政府采購法與招投標法并存所帶來的困惑，本身說明了對兩部法律進行整合與規范的必要性與緊迫性。另一方面，由政府采購法吸收合并招投標法的條件已趨成熟。隨著我國財政和國資改革的全面推進，政府與國企的關系和權責邊界進一步厘清，應由政府投資建設的公共工程，正從過去主要通過國企融資建設，向政府財政直接投資建設或者政府通過PPP模式進行建設回歸與轉變。作為市場競爭主體，國企、國有控股或參股企業不宜再額外受到如招投標法等比其他市場競爭主體更多的法律約束。

　　對于關系社會公共利益、公眾安全的建設項目，不論其資金來源，都納入招投標法約束范圍的規定，在新的發展階段既不合時宜也無此必要。很多工程如關系民生的住宅工程的建設，民資、外資都早已能夠進入。如因此而將民資與外資納入建設工程有形市場招標，顯然既不合適，也難以做到。實際上，防范工程項目的安全隱患，關鍵在于對工程項目的方案論證，相關實施單位的資格準入，項目設計、施工、監理等全過程的質量把控，以及對項目建設工期和交付后使用維護進行合理規范與嚴格執行。

　　事實上，招投標是通過市場競爭提高效率與效益的一種機制，它是招投標法的核心內容，也是政府采購法規定的主要采購方式。在新的形勢下，招投標法的覆蓋范圍將逐步退縮到財政性資金保障的各類工程建設項目。因勢利導，宜適時廢除招投標法，并將其核心的條款內容整合并入政府采購法。應該說，無論是從源頭上消除工程項目政府采購中的無端困惑出發，還是從有效規范政府采購領域投訴爭議的處置來看，修改與完善政府采購的法律法規，已經到了可以順勢而為的時候了。