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  專家稱三成“最美國土”遭破壞 “九龍治水”減弱政策執行力

  柴剛

  文件上,力度不斷增強,現實中,卻一再被指責弱化——在“九龍治水”的格局下,在地方經濟利益誘惑下,對“最美國土”的保護,愈加尷尬。

  2016年1月7日,國務院發展研究中心有關人士向《中國經營報》記者透露,早在十八屆三中全會報告中決定的“建立國家公園體制”,截至目前,國家多部門仍在對國內各類保護地等區域予以調查、摸底。北京林業大學提供的資料顯示,“保護地”概念大于自然保護區,其在我國包括自然保護區、風景名勝區、天然林部分的國家森林公園以及世界自然與文化遺產地等。

  一年前的2015年1月,國家發改委、國土部、環保部等13部委,聯合通過了《建立國家公園體制試點方案》并確定在北京、青海、云南等全國9個省、市開展“國家公園體制試點”。當年5月,中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》(以下簡稱“意見”)提出,建立國家公園體制,實行分級、統一管理,保護自然生態和自然文化遺產的原真性、完整性。

  “現在保護地中的自然保護區,約30%遭受到不同程度破壞。”中華民營企業聯合會副會長、區域經濟專家楊建國分析稱,綜合全國實地考察情況,其遭破壞程度比例比2011年時任環保部副部長李干杰提及的“中國22%的自然保護區受到破壞”更嚴重。

  而上述國務院發展研究中心人士坦言,近年來,國家層面曾因此不斷制定、發布包括《生態文明體制改革總體方案》在內的眾多文件,但仍沒有阻止該境況在國內眾多地區不斷上演,且愈演愈烈。

  30%自然保護區遭破壞

  2016年元旦剛過,民間環保人士岳樺(化名)便前往黑龍江省林業廳、國家林業局等部門,公開舉報小興安嶺林區遭毀林開荒。此前,他和眾多環保人士已為此奔波一年多。

  2014年4月1日,黑龍江施行重點國有林區全面停止天然林商業性采伐,但小興安嶺內仍頻現毀林開荒,毀林者包括個人、私企業主等。岳樺所在的環保組織公布的統計數字顯示,遭開墾的林區土地共有15處,面積3000余公頃,主要地處伊春市境內。公開資料顯示,小興安嶺是黑龍江省中北部的重點國有林區,“三北”防護林重點區域,林區面積1206萬公頃,其中森林面積500多萬公頃,繁衍生長著許多珍貴樹木,擁有世界面積最大的紅松原始林。岳樺介紹,毀林其中涉及豐林國家級自然保護區。

  2015年10月27日,國家林業局對此通報稱,公開舉報反映的毀林開墾問題部分情況屬實,已責成黑龍江省林業廳等部門發出文件通知,對2012年以來的毀林開墾問題全面徹查。記者了解到,國家林業局要求上述兩部門對黑龍江全省范圍內的毀林種參等問題進行全面清查。

  “我們目前在監督伊春市執行方案,但仍沒有確切消息。”岳樺表示,伊春市因此被國家林業局約談,并準備了“林地恢復”方案。

  早在2011年6月,時任環保部副部長李干杰表示,“中國22%的自然保護區受到破壞”。2013年12月,北京林業大學教授、著名森林生態學專家羅菊春教授公開介紹,截至2013年年底,全國至少80%的自然保護區在開展旅游,由此而引發的各種活動對自然保護區構成了巨大威脅。

  “保守統計,現在30%以上的自然保護區遭受到不同程度破壞。”楊建國對此分析稱,綜合全國實地考察情況,其禁而不絕的開發建設趨勢讓人憂心。1月7日,國家環保部自然生態保護司有關人士在接受記者電話采訪時,沒有對此作出回應。

  “各個部門都想從中分杯羹,卻又沒錢或不愿投錢管理。”楊建國坦言,中國保護地管理長期處于混亂境況,背后則是經濟效益、社會效益等分配不均的利益博弈。

  他稱,國內保護地由國家旅游局、環保部、國土資源部、國家林業局等十幾個部委以及其所在的各級地方政府管理,彼此制度不同,管理割裂,致使“九龍治水”格局。前述國土資源部人士對此印證,近年來,眾多企業、地方政府重發展、輕保護,追求眼前、局部利益,保護地尤其是自然保護區變身其眼中“唐僧肉”。

  “最美國土”成“唐僧肉”

  北京林業大學提供的數據顯示,截至目前,各類保護地總面積170萬平方公里,約占國土總面積的18%,其中各類自然保護區2669個,總面積達147萬平方公里,約占陸地國土面積的15%。而18%的面積被解讀為“中國最美的國土”。

  北京林業大學教授王清春認為,中國自然保護區管理存在以下問題:管理責任錯位,經費沒有保障;保護區迫于自養,重經營、輕管理;保護區無分類管理,保護不到位,開發利用失控。

  “自然保護區在中國具有隨意性。”王清春向《中國經營報》記者介紹,自然保護區熱曾在此前長時間內頗為流行,各地政府可因此申請資金,并為其臉上貼金,紛紛跑馬圈地,規劃“自然保護區”。

  他稱,利益驅動致使保護區管理模式過度開發,管理卻因此被弱化,同時缺少監督、執法,后果則是加重了自然資源的壓力。公開資料顯示,1999年,原國家環保總局頒發《關于涉及自然保護區的開發建設項目環境管理工作有關問題的通知》。其內容介紹,經國家批準的交通、水利水電重點建設項目因受自然條件限制,必須穿越自然保護區,特別是涉及自然保護區的核心區、緩沖區時,應對自然保護區的內部功能區劃或者范圍、界線進行適當調整。在業內人士看來,自此,“調整”有據可依,更是加快了自然保護區開發的步伐。

  采訪中,多名業內人士一致認為,“中國最美國土”如今大部分成為過度開發的旅游區,自然資產在金錢面前變得頗為渺小,而背后不乏知名企業的身影。

  不僅如此。記者調查獲悉,眾多資本早已將手伸向了部分自然保護區內豐富的礦產、水電等資源。

  業內人士擔憂,照此以往,自然保護區很快都要面臨被蠶食的處境。

  “還原自然保護區應有的生態系統,就是最好的開發與保護。”山東理工大學資源與環境工程學院博士孟猛認為。在他的一份研究中描述,許多地方法規都是在開發需求上制定的法律,地方政府有自我解釋權,有修改的余地,致使法律缺乏長期持續、剛性的原則。在他看來,自然保護區是環境敏感區,即使地產、礦產等項目通過了環評等各項手續,毋庸置疑的是,已給其周邊環境帶來了巨大惡性改變,恢復起來并非易事。

   如何保護“保護區”

  十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局。十八屆三中全會提出“建立系統完整的生態文明制度體系”。十八屆四中、五中全會亦從法制、發展的角度加以強調。而國務院有關人士也公開表示,2016年是“十三五”開局之年,其環境保護面臨的形勢最為復雜,環境管理體制機制、管理方式和思路等轉型需求更為迫切。

  僅在2015年,中國政府就發布了“意見”“總體方案”兩份重要文件。環保部前述官員介紹,國家此舉是力圖在環保制度等方面予以改革。《中國經營報》記者梳理獲悉,圍繞“總體方案”,中國政府同步發布了生態環境損害責任追究、生態環境損害賠償、環境保護督察、生態環境監測網絡建設、編制自然資源資產負債表、自然資源資產離任審計等6份配套文件。上述文件內容顯示,其明確提出或重申“自然保護區屬于禁止開發區域,嚴禁在自然保護區內開展不符合功能定位的開發建設活動”“禁止在自然保護區核心區、緩沖區開展任何開發建設活動,建設任何生產經營設施”“在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施”“禁止社會資本進入自然保護區探礦”等。

  其中,頗受關注的則是2015年1月,“總體方案”確定在北京、青海、云南等全國9個省、市開展“國家公園體制試點”。當年5月發布的“意見”提出,建立國家公園體制,實行分級、統一管理,保護自然生態和自然文化遺產的原真性、完整性。在業內看來,“建立國家公園體制”的重點在于體制,但背后仍是各方利益博弈。截至目前,其具體實施方案仍未出臺。

  國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊認為,全面梳理保護地體系不能操之過急,要抓好“國家公園”這一龍頭。在他看來,除制度改革之外,土地、原住民與資金也是無法回避的三大現實問題,而中國自然保護區發展方向要轉移到管理質量上,從重旅游開發轉向重生態保護。

  上述業內人士介紹,截至目前,仍沒有一份國家層面的有效、嚴肅的環保法律。他們稱,應在法律制度和監督上設計,從源頭禁止對自然保護區的持續開發破壞,而對各級官員的考核不能再一刀切地唯“GDP”論。云南一地方官員向記者描述,在中國西南、西北、東北等自然資源豐富的區域,國家對當地各級官員考核的重點應該是自然環境的保護力度、程度。而對于該區域內的經濟困境,他認為,可獲得國家層面的法律、政策持續支持,內部“綠色造血”,外部“輸血”。

  在環保領域的另一關注點則是《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》實施。該試點明確,自2018年開始建立經常性的審計制度。2015年11月9日,環保部部長陳吉寧公開表示,“在探索編制自然資源負債表的基礎上,逐步建立地方領導人員自然資源資產離任審計制度”,而“對在生態環境保護中失職、瀆職的黨政領導和工作人員,實行嚴格的責任追究制度”。

  “把人管好了,就是抓住了中國最美土地環境保護的關鍵與源頭。”環保部前述官員稱。

責任編輯:李堅 SF163

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