赤字大概率破3%2016債務置換不再分批

　　杜濤

　　2016年剛剛開年，財政部就對地方債務出了一套組合拳。

　　1月11日，財政部出臺《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（下稱《意見》），將地方政府債務的限額分為一般債務限額和專項債務限額。隨后不久，繼2015年實施三批共計3.2萬億債務置換后，2016年的地方債務置換工作也已啟動。

　　經濟觀察報了解到，目前，財政部已將2016年的地方債務置換額度下發地方財政部門。對于此次置換的總體情況，財稅部門相關人士表示，由于2016年將繼續實施積極的財政政策并加大力度，赤字規模有望擴大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；與此同時，不被列入赤字的地方專項債務將會增加，2016新增的債務限額總數還需經全國人大的批準，具體結果需要等待今年3月召開的全國“兩會”揭曉。

　　1月13日，財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚告訴經濟觀察報，地方債務置換進行“一年一授權”，財政部只進行總額管理，不再實施類似2015年的分批置換。至于置換進度，則由地方政府按照債務到期和剛性兌付的情況，來酌情實施。

　　2015年的財政預算報告顯示，中國赤字規模為1.62萬億，包括中央赤字規模1.12萬億和地方的5000億元，赤字率約為2.3%。

　　趙全厚說，赤字率的高低決定了財政的總量空間，也體現了財政政策是否更積極。雖然赤字率3%的警戒線并不是金科玉律，但卻是各國的一個心理線，“一個國家的赤字率太高，會影響國家的主權信用，所以也會盡可能把控赤字規模”。

　　上述財稅部門相關人士對經濟觀察報說，財政部部長樓繼偉對于地方債務中變相舉債的問題十分擔憂。該人士引述樓繼偉在2015年年初的一次內部講話稱，財政部擔心PPP異化為舉債新通道，有些地方因受債務管理政策約束，轉而通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式，在PPP模式中進行變相融資，增加了風險概率。

　　人大的擔憂

　　財政部上述《意見》的主要內容是，合理確定地方政府債務總限額，對地方政府債務余額實行限額管理。

　　年度地方政府債務限額，分為一般債務限額和專項債務限額，具體計算方法是上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額，或減去當年調減債務限額。地方政府債務的總限額，則由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。

　　全國人大常委會預算工作委員會（下稱“預工委”）人士認為，目前為控制債務規模過快增長，國家決定對地方政府債務余額實行限額管理，但對如何確定限額僅有原則性表述，如何科學界定地方政府債務限額，將債務規模控制在合理水平，與經濟社會發展水平相適應，還需要深入研究提出明確意見。

　　2015年底，全國人大常委會專題調研組提供的調研報告顯示，2014年末全國地方政府債務余額為15.4萬億元，主要來自市、縣級地方政府，舉借主體主要是融資平臺、政府部門和機構、事業單位及國有企業，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。報告稱，據財政部門測算，到2015年末，地方政府債務余額限額16萬億元，債務率預計約為86%，低于100%的風險警戒線，債務風險總體可控。

　　盡管如此，上述預工委人士仍認為，地方政府的存量債務規模較大，增長較快。比如，2014年末地方政府債務余額比2013年6月底凈增4.5萬億元，增幅達到41%，這個數字是2014年地方一般公共預算收入的1.2倍，約為2014年地方一般公共預算支出、政府性基金預算支出和國有資本經營預算支出決算匯總數的86.3%。

　　該預工委人士說，從美國的次貸危機到歐洲主權債務危機都說明，個別地區、個別領域債務風險控制如果不當的話，就有可能引發系統性的風險。財政部統計，中國個別省份債務率已經超過100%，還有100多個市本級、400多個縣級債務率超過100%。“我們在調研中了解到，現在有很多變相舉債、違規擔保等等一些錯誤的做法沒有得到有效糾正，或者還在繼續發生，這些都說明問題還是不小的，應當引起足夠的重視。”上述預工委人士舉例說，東部某省前些年每年土地出讓金的數大致在2000億左右，現在是七八百億，下降了三分之二，這樣就存在了還債的風險問題。

　　債務置換繼續

　　在化解存量債務和穩定經濟增長的雙重壓力下，地方政府對新增債務的需求仍然較大。

　　全國人大常委會在調研中發現，不少地方政府官員希望中央對地方舉債能夠理解和支持，在加強債務管理的同時，也應考慮地方經濟發展需要，在今后的新增債務限額分配上給予適當傾斜。

　　他們的理由是，在當前經濟下行壓力較大的情況下，不允許地方政府舉債投資，經濟可能下滑過快而引發各方面問題，特別是中西部地區要加快發展，融資需求仍然較大，包括在建項目在內都需要持續投入建設資金。

　　因此，在他們看來，進一步的債務置換是必須的。

　　經濟觀察報了解到，目前2016年全年的地方債務置換額度已經下發，財政部負責規模管理，地方財政部門在規模內根據實際情況進行置換。總體置換額度是在2015年10月底上報財政部，12月底批準下來的。

　　1月14日，一位地方債務管理辦公室人士對經濟觀察報說，2016年債務置換的上限，基本上是各個地方自己向財政部報，財政部則根據各地報的規模需求來確定置換額度，只要在合理需求之內都會滿足。

　　“2016年置換債券不僅是針對2016年到期債務，還有2017年、2018年提前償還的債務。地方政府將原本要到一兩年后才償還的高息債務，提前在2016年償還，實際上就是轉化為時間長、低利息的置換債務。”上述債務管理辦公室人士說。

　　2015年進行了3.2萬億地方債務的置換，遠超審計署當初審計的數據。財政部認為，這實現了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降到3.5%左右，預計將每年節省利息2000億元。

　　而全國人大預工委則認為，國務院計劃將15.4萬億元的存量債務在未來三年內置換，規模大、時間緊，如果處理不當，會對債券市場、利率水平造成沖擊，帶來市場行為扭曲。此外，置換債券的持有人過度集中在銀行系統，與過去融資平臺負債主要是銀行貸款所帶來的風險本質上并無區別。

　　為此，在上述《意見》中，財政部提出，地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。為避免地方競相發債對市場產生沖擊，財政部根據債務到期、債務風險等情況予以組織協調，并繼續會同人民銀行、銀監會等有關部門做好定向承銷發行置換債券等工作。

　　一位財稅部門人士說，2016年財政部門為妥善處理存量債務，肯定會加大置換債券的額度，并會嚴格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務；同時，還會完善地方政府債券發行機制和市場定價機制，爭取不再出現地方債券利率低于國債的事件。