——從軌道交通項目看PPP五大難點
《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張璐晶 |重慶、北京報道
一面是地方政府的熱情和急迫，一面是社會資本的猶豫和觀望。正像流傳在PPP業(yè)內(nèi)的一句話：“PPP不只是一場婚禮，而是一段婚姻。”
自2013年末，國務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來，至今近30個省份啟動了PPP試點，推出了2000多個招商項目，項目總投資額近4萬億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點。
據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量大。財政部發(fā)布的兩批次、共233個PPP示范項目中，軌道交通項目總投資達3000多億，占全部示范項目投資額的近一半。
但軌道交通PPP項目也是最難啃的骨頭。
一位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，談完某個軌道交通領(lǐng)域的PPP項目，頭發(fā)都掉光了。那是國務(wù)院批準(zhǔn)的一個項目，僅工程前期的可行性研究就花了上千萬元，但經(jīng)過5年多來來回回的談判，轟轟烈烈地開始，悄無聲息地黯淡收場。
如何吸引社會資本“聯(lián)姻”，如何保障PPP項目“婚后生活幸福”，成為目前許多地方政府都操心的事兒。
軌道交通成PPP熱點——
到2020年，投資總需求達5萬億
10月21日到22日，由財政部和亞洲開發(fā)銀行主辦，重慶市財政局承辦的“軌道交通領(lǐng)域PPP模式及應(yīng)用國際論壇”在重慶召開。來自國內(nèi)外的官員、業(yè)內(nèi)人士、專家就相關(guān)問題展開了熱烈的討論。
財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點領(lǐng)域。
“據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量大，”焦小平說，“這都表明軌道交通是未來發(fā)展的主要方向，是實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化的必然選擇。”
目前財政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次、共233個PPP示范項目，其中有19個軌道交通項目，但總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。
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焦小平表示，PPP在軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊。第一，軌道交通有5萬億元的剛性投資需求；另外，因為在公共領(lǐng)域進行價格機制、財政管理機制等方面的改革，投資人的預(yù)期和利益保護的環(huán)境越來越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列PPP模式可供參考借鑒。
重慶市財政局局長助理石樵說：“PPP項目總體來說是前景可觀、道路艱辛，需要不斷研討。”據(jù)其介紹，重慶市的PPP推廣起步比較早。2014年，重慶集中簽約了包括鐵路、輕軌、土地整治等13個PPP項目，涉及投資1300億元。按照規(guī)劃，重慶市到2020年還需新建軌道交通400公里，總投資將達到2000億元，未來幾年，建設(shè)和運營資金保障壓力十分巨大，因此提出要通過創(chuàng)新投融資模式吸引社會資本，拉長平衡周期。
石樵告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，政府想在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搞PPP是一種趨勢，但對于地方政府來說，困難比較多。目前和社會資本合作，社會資本需要利潤，政府需要貼錢，投資渠道需要擴展。而且重慶地勢復(fù)雜，軌道交通，有的天上走，有的地下走，造價很高。但涉及民生的項目，政府必須要做；社會資本不進來，政府也要做，社會資本愿意來做，歡迎。
地方政府的新課題——吸引社會資本進入PPP領(lǐng)域
亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，地方政府對于PPP項目如何運作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以來，亞洲開發(fā)銀行為中國政府提供了一系列技術(shù)援助項目，用以支持PPP模式在中國的推廣，已先后為2000多名政府官員提供PPP培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容從最初的“PPP是什么”已逐漸深入到針對具體行業(yè)領(lǐng)域的實際操作階段。
亞洲開發(fā)銀行駐中國首席代表哈米德·謝里夫（Hamid Sharif）告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，軌道交通有巨大的融資需求，如果融資設(shè)計做不好，融資成本就會明顯上升。PPP不僅僅和融資有關(guān)，也能讓政府部門更加高效。
國內(nèi)某政策性銀行的一位內(nèi)部人士表示，目前我國是城市軌道交通建設(shè)最大的市場，運營里程幾乎每五年翻一番。但我國城市軌道交通發(fā)展還處于粗放發(fā)展階段，重視發(fā)展速度，但不重視運營管理和效益的分析，推動城市軌道交通精細化管理迫在眉睫。“其重要抓手，就是采用PPP，可以說PPP模式推廣和應(yīng)用不僅僅是國家的倡導(dǎo)，更重要的是行業(yè)自身發(fā)展需要。”
該人士表示，城市軌道交通領(lǐng)域的投資金額巨大，但整體效益差。據(jù)測算，國內(nèi)城市軌道交通地鐵輕軌項目平均內(nèi)部收益率為-2.5%，不僅不賺錢，還要每年往里面投錢。此外，因為專業(yè)性非常強，且社會責(zé)任重大，關(guān)系國計民生，這些特點使得它吸引社會資本或者民營資本尚處于一個非常初級的階段。
如何調(diào)動社會資本進入PPP領(lǐng)域，讓其不再觀望，成為政策制定者和行業(yè)人士共同的目標(biāo)。
如何保障PPP“婚后生活幸福”
普華永道交通及物流行業(yè)全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵，特別是軌道交通這樣一個非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品，涉及到很多的風(fēng)險是社會資本無法去承擔(dān)的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價定價等，所以，政府要在PPP項目當(dāng)中定位準(zhǔn)確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。
焦小平表示，國務(wù)院之所以把PPP這項改革任務(wù)交給財政部牽頭，是因為PPP本質(zhì)上是一個財政問題。過去，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)、輕后期服務(wù)問題。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運用PPP模式，關(guān)注點在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對于過去的以供給端為導(dǎo)向，是一次大的變革。“PPP的本質(zhì)是政府購買公共服務(wù)，通過公開競爭方式選擇最有能力的人提供服務(wù)。”
焦小平表示，從西方發(fā)達國家實踐經(jīng)驗看，采用PPP模式的項目，因為科學(xué)成本測算和嚴格的合同約定，一般超預(yù)算的概率能控制在30%以內(nèi)；反之，項目超預(yù)算的概率很大，就不可控。比如，有的項目政府初期預(yù)算較小，而最后成為一個“添醬油”項目，開始預(yù)算1個億，可最后也許3個億都完不成。但是如果采用PPP，因為合同有明確約定，社會資本就會嚴格控制成本，防止超預(yù)算。同時，因為未來20～30年社會資本承擔(dān)運營和維護責(zé)任，可有效杜絕豆腐渣工程，避免工程剛建好又馬上修改等建用不銜接問題。
北京地鐵4號線被認為是PPP項目的一個成功案例。通過競爭引入香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），北京地鐵4號線項目不僅解決了融資問題，還促進了北京地鐵運營水平的整體提升。
北京地鐵4號線項目總投資153億元人民幣，分為A+B兩個部分投資。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出資，金額107億元，占整個項目的70%；B部分包括機電、車輛，由PPP公司出資，金額46億元。
運營北京地鐵4號線的PPP項目公司為北京京港地鐵有限公司，首創(chuàng)集團、京投公司和港鐵分別占股49%、2%、49%。根據(jù)客流及票價補償機制，北京地鐵4號線由PPP公司運營30年，特許期滿后，無償移交。如果同口徑比較，采用了PPP模式的北京地鐵4號線，比采用傳統(tǒng)模式減少了98.8億元的投資。
蘭州市軌道交通有限公司副總經(jīng)理潘軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，把PPP比作婚姻的說法在當(dāng)下頗為流行，項目實施機構(gòu)和社會資本不能僅熱衷于簽約“辦婚禮”，更應(yīng)對簽約后的一系列工作（婚后生活）做細致思考和充分準(zhǔn)備。軌道交通既可以就全過程實施PPP，也可以單獨對機電設(shè)備和運營搞PPP，這一成功的案例當(dāng)推北京地鐵4號線的A+B模式。但其他城市復(fù)制難度較大要慎重考慮，原因是項目在建設(shè)和運營中要么沒有分開實施的可能，要么社會資本的回報無法保證。所以軌道交通PPP項目落地尚需各方齊心協(xié)力，否則政府著急，社會資本觀望，合作流產(chǎn)。
