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題目：大國區域發展戰略：回顧與展望
宋曉梧：
我的學術背景主要是搞勞動經濟學的，原來我對區域問題也不是很重視。因為工作安排，我曾經擔任過國務院振興東北辦的副主任，從事過區域協調工作，在實際工作中有了很多體會。大國在歷史衍變過程中形成了領土廣闊、人口眾多的特征，幾乎都會面臨國內不同區域自然環境、資源稟賦、人口密度、經濟發展以及民族分布的各種差異。如何能在統一的大國內部，平衡不同區域的發展水平，使不同區域、不同民族、不同群體的居民都能享有國家最基本的公共服務和國民待遇，從而增強整個國家的凝聚力，這是所有大國治理中不可或缺的重要戰略。
中國的區域問題，很大程度是構建于中央政府和地方政府關系之上。各類區域規劃雖然中央政府主導，最后還是由地方政府來實施。當一個區域規劃覆蓋了幾個行政區劃的時候，它的區域性顯得比較突出。地方政府的行為對區域規劃的落實和區域協調有很重大的作用。我們談論國家區域關系的時候，很難避開中央與地方的關系。
首先，我想簡單地把中國區域發展大的戰略演變簡要回顧一下，重點放在后面再講。
文化大革命前的區域發展戰略演變
中國是一個大國，從秦始皇統一中國算起，分裂的時候短，統一的時候長。雖然有過不同的演變，總體來看，一直到民國時期始終是動亂不斷。在這種歷史狀況下，新中國建立時我們面臨的是一個區域發展極不平衡的局面。為什么呢，當清政府閉關鎖國的局面被打破之后，絕大多數列強都是由沿海進入中國，沿海地區首先發展起來了現代工業和商業，形成了一個殖民地、半殖民地的區域發展框架。一直到新中國成立初期，我們都面臨著沿海偏重、內地卻相當不發展的區域格局。
面臨這樣一個局面，中央確定的區域發展政策，是向內陸傾斜。為什么要向內陸傾斜，現在的年輕人不一定能想明白，其實主要原因就是出自中央對當時國際形勢和國內形勢的估計。1949年建國，1950年開始抗美援朝，當時臺灣又派一些部隊企圖返攻大陸，沿海一帶高度處在備戰狀態。后來又發生了援越抗美，我們始終處在高度備戰備荒的情況之下，這就不難理解為什么國家要把整個投資重點放到內陸，而不放到沿海。我是文化大革命以前上高中的，1964年、1965年備戰備荒的觀念給我們灌輸的印象非常深。從那個年代過來的人都能理解，為什么中央要把重大的工業項目，特別是軍事工業全部實行進山進洞。
在這種背景下，“一五”、“二五”計劃時期，新建的工業企業，特別是國防工業企業絕大多數都落在了后方地區。到1965年，中央確定啟動三線建設，更是把大部分投資都投在了內陸。
這里有個表，大家可以看看，三線建設重點項目涉及的主要城市有四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、河南、湖北、重慶，一個沿海城市都沒有。
在這種背景下，我們評估這樣一個戰略，現在看它確實大大改變了舊中國殖民地、半殖民地形成的區域經濟結構，對于內陸的發展，對于內陸的城鎮化是有很大促進作用的。但是，這是由行政力量主導，特別是中央行[微博]政力量主導，人才物材高度集中在中央。地方政府沒有什么權力，也不是地方政府自己能決定的。
這個時期的區域發展，用現代資源配置效率的角度衡量，造成的問題也很嚴重。生產鏈條拉得那么長，運輸成本增加三倍、四倍甚至還不止，職工也不好管理。到1978年，三線地區的百元固定資產實現產值只有沿海地區的一半，利潤率只有9.2%，當時沿海地區為23.4%。雖然當時沿海地區的利潤率也不算高，但是內地產業的效率和經濟效益明顯更低。同時，沿海地區本來已經有一定的工業基礎，但是沒有得到充分發揮效用，對國民經濟的整體發展造成消極影響。另外，當時強調各省特別是內陸省要自成工業體系，大小項目遍體開花，造成大批的布局不當現象。
文革結束至今的區域經濟發展戰略演變
文化大革命結束以后，撥亂反正，全黨工作的重點從以階級斗爭為綱，轉移到以經濟建設為中心上來。我們黨對整個國際、國內形勢重新做了分析，提出要和平、要發展是世界的主題，明確提出世界大戰是可以避免的。區域發展戰略實現了180度的大扭轉，由建國初期的向內陸傾斜，轉向沿海地區傾斜。中國的區域發展戰略發生了方向性的轉變。根據鄧小平同志讓一部分地區、一部分人先富起來，逐步實現共同富裕和兩個大局的戰略構想，1979年中央、國務院提出了積極支持沿海地區率先發展的區域發展戰略。“六五”、“七五”兩個發展計劃都明確指出，要積極利用沿海地區的現有基礎，充分發揮其特長，加速東部沿海地區的發展，同時帶動內地經濟的發展。沿海不僅有很好的工業基礎，另外它在對外開放中引進外資的人脈，也要比內地強得多。例如廣州、福建這些地方有很多人在國外有人脈關系，這也是它們特有的優勢。
和“一五”、“二五”計劃時期，包括文革以前中央高度集權計劃經濟相比不完全一樣了， 在這一時期，中央對沿海重點地區投資給予了一定傾斜。但是，在很大程度上，給地方政策成為了區域發展強勁動力，主要包括對廣東、福建兩省實行特殊政策和靈活措施。設立深圳、珠海、山頭、廈門等經濟特區；開放大連、秦皇島、天津等十四個沿海港口城市；開辟長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉等等作為沿海經濟開放區；設立浦東新區，實行經濟特區的優惠政策；在沿海地區設立上海外高橋等十一個保送區等等，這些都是給政策，當然里面也內涵著中央投資的傾向。到上世紀90年代中期，東南沿海地區不僅吸收了近90%的外資，還吸引了全國各地的人才，包括技術工人、管理人才和高層的一些精英。沿海率先發展戰略，確實大大提高了整個資源的使用效率，吸引外資，吸引內地的勞動力，外資和內地各方面勞動力的結合創造出了一個很高的增長速度，國家綜合國力大大提升，從總量上縮小了與發達國家之間的差距，為上個世紀末實現國內生產總之翻兩番的戰略做出了重大貢獻。
同時我們也看到，東部地區發展速度持續20年領先于中西部和東北部，導致區域于是不平衡問題日益突出。1978年-2000年東部、中部、西部和東北地區的地區生產總值平均增長速度分別為12.01%、9.99%、9.74%、8.58%，東部地區要比其他地區快兩個百分點以上。平均每年快2%，而且持續了將近20年，這種區域差距的不斷拉大是非常明顯的。地區人均GDP差距(1978-2000年)，如果1978年東中部之間的差距只有153.6元，到2000年已經差到4790元。東西部之間更是擴大了，差距系數由33.1擴大到44.5、45.9再擴大到57.2。而且還帶來了一系列的負面影響。到上世紀九十年代末、本世紀初，區域發展不平衡，已經逐漸成為影響國民經濟的重大問題。
面對這個問題，2000年以后，國家又實行了一次大的調整，把地區之間協調發展，作為國民經濟和社會發展的指導方針之一。指出要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距。到今天，協調發展已經搞了十五年，我認為黨中央、國務院為區域協調發展所做出的努力可圈可點之處還是很多的。這十多年來，中央密集出臺了一系列促進區域協調發展的重大決策，比如1999年實施西部大開發戰略；2003年實施振興東北地區等老工業基地戰略；2006年啟動實施促進中部地區崛起戰略；2010年提出推進總體功能區發展戰略，同時加大了對貧困地區、民族地區、革命老區、邊境地區、資源枯竭地區等特殊類型地區的扶持力度。從地區發展來講，這些都是從先富帶后富的發展政策，可以說扭轉了前一階段區域差距不斷擴大的趨勢，初步形成了各大區域板塊趨向協調發展的格局。我的用詞是經過斟酌的，因為不能評價過高，可能還有問題。
這張圖表示，我們的區域發展，從沿海到西部大開發，到振興東部再到中部崛起，同時還保持著沿海率先發展的四大板塊。四大板塊有它的好處，大局觀很清楚，但是它的區域劃得太大了，實際上掩蓋了很多區域內部的問題。比如廣東沿海地區和廣東內陸的經濟發展差距，某種程度上比東部和西部的差距還大。
東北一些大城市和一些貧窮落后的地區的差距也是非常之大的。東部經濟占比從2005年逐步下降，中、西部經濟比重有提高。
區域固定資產投資總量和占比，東部也是在下降，由過去50%多下降到47%、48%，而中、西部都是在上升。東北地區自己發展和投資上升很快，但是在全國占比沒有提高多少。
從各地區的生產總值增速可以看到，在全國比重里面，東部地區比重在下降，東北地區整個比重沒有上升多少，但是中部和西部上升了，特別是西部上升將近3%。人均總值的增長，可以說東北、中部、西部都超過了東部，也超過了全國平均值。
為什么東北總值并沒有提高多少，但人均卻提高了呢？據說如今東北每年人口凈流出大概是200萬，人口在減少，人均就提高了。在四大板塊差別化政策的基礎上，國家有針對性的對困難地區實施了特殊輔助政策，初步建立起了通過類型區和功能區，解決跨行政區域、特定困難區域的政策體系。比如一些革命老區，在湖北又在江西，又跨到了湖南，有的是陜西和山西交叉。東部作為我國經濟最發達的區域，繼續不斷提高經濟發展的質量和效益，順勢調整產業結構，在轉變發展方式方面依然走在全國前列。
取得這些成績的同時，我們也要看到，國家實現區域協調發展仍然任重道遠。由于板塊式的區域政策中，行政區劃色彩濃重，各區域都爭相把本地打造成政策洼地，致使區域行政壁壘突出，把整個統一的市場體系割裂了，阻礙了生產要素在全國的合理流動。不少地方把區域發展，簡單等同于區域GDP和區域人均GDP增長。2012年以前，所有的區域規劃第一條寫的都是目標，經過三、五、十年本區域GDP增速多少，人均GDP達到多少。為了最便捷地達到這樣一個目標，于是就熱衷于發展重化工業項目，加劇了產能過剩。
我們現在面臨嚴峻的生產過剩問題，很大程度上板塊式的區域競爭造成的結果。我搞蘭烏經濟區調研的時候，當地政府說現在東部沿海地區和京津冀一帶污染很嚴重，但是我們這里污染還不重，所以我們這還有很多發展空間，希望國家把重大的鋼鐵、水泥項目放到我們這來。這實在是很可笑的想法。但是后來真的要在西部適當放寬標準，我覺得這絕對是不可行的，應該充分吸取經驗教訓，不能再搞污染項目了。在這個期間區域間，基本公共服務水平差距沒有縮小，特別是醫務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務水平方面，差距仍然很大，根據數據分析來看有些地方還在繼續擴大。
盡管都把人均GDP作為一個目標，但是我國區域間人均GDP的差異，不僅與主要發達國家相比偏大，甚至超過了一些發達國家。下面有一個數據給大家說一說。
以經濟人口分布的GPR值來評估，即一個地方人口密度占全國的比重和經濟占全國的比重。與16個發達國家的神級區域相比，我國畸高和畸低的區域比例分布，導致區域發展呈現典型的啞鈴型特征，這也是多年來大量勞動力跨省流動的重要原因。我們還應該清醒地認識到，在前階段以高投資、高消耗、高污染、低勞動力成本為特征的經濟高速增長大背景下，區域協調發展難免打上這樣的時代烙印，區域協調發展戰略，同樣面臨著發展方式轉型和深層次的問題。
我舉幾個例子，2006年以來，國家出臺區域規劃、區域政策文件大約有100余個，其中區域規劃60多個，區域政策性文件40多個。四大板塊，東部不用說了，就是西部、東北，到2010年就有80多個，有的是跨省區的，有的是省區內部的，都去爭國家規劃，這個問題就很大。企業要發展，企業家要追求利潤，是從政策洼地里挖利潤呢？還是搞創新？當然更便捷的是到政策洼地里去找。全國31個省市區搞了100多個區域規劃，都是國家級的，這就太泛了。區域GDP競爭加劇產能過剩，產能過剩也是造成我們國家單位GDP能耗過高的一個重要原因。鞍鋼要搞一個新的鋼鐵基地，設計產能兩千萬噸，現在一千萬噸都賣不出去，產能過剩是能源浪費和能源不能充分利用的重要原因。
地區間基本公共服務差距擴大。1998年各省、自治區義務教育人均預算支出的極值比為3.41，到2005年上升至11.57。其中初中生均預算經費，上海是安徽的27.4倍；小學生均預算經費，上海是廣西的31.5倍。義務教育是基本公共服務，基本公共服務均等化是指的全國而言的，不是說上海市內均等化，廣西和上海相差30多倍，那叫什么均等化？在醫療方面，東部地區人均醫療機構數量，是全國平均水平的1.13倍。中部和西部地區是全國平均水平的90.85%和91.47%。比如社會統籌醫療費用的報銷問題，北京按照人均工資的六倍封頂線，北京人看病住院報銷現在超過了30萬。而在其它一些省會地區，只能報6萬、10萬左右。都是國家提供的基本公共服務，不同地區差距這么大，這在發達經濟國家是不可能的。如果一位美國公民，在紐約看病假如可以報30萬美金，到了舊金山只能報5萬美金，這對他們來說完全是無法理解的。
區域經濟差別仍然很大，人均分布不協調。用人均GDP最高、最低的行政比值來衡量，美國人均GDP最高的地方大概是美國西部海岸，與最低的地方比是2.41倍，日本是2.62倍，印度是3.61倍，到2013年我們最高、最低相差是4.4倍。在16個發達國家的323個省級區域中，GPR值在0.75-1.25合理范圍之間的區域有264個，占全部區域的81.4%，我們國家只占到32%。這是到2013年為止，我們已經搞了15年的區域協調發展之后，回過頭來放在這么一個框架下比較，我們的問題還是很嚴重的。
歷史上有一條“胡煥庸線”，是從中國東北黑河到云南騰沖劃分的條線，這條線的東部36%的土地供養全國96%的人口，這是1935年由胡煥庸提出的。經過第三次、第四次人口普查表明，從1935年到現在，我國的人口分布基本格局沒有太大變化，這是自然環境與人類選擇適于生存的環境的很自然的道理。胡煥庸線還不能掩蓋我們現在區域的變化，因為如果這個地方不適合人類生存，人口稀少，經濟比重會也少，但是它的比值不會像剛才說的GPR值差這么大，這里面還是有問題的。值得警惕的是，近十五年來中部、西部發展比較快，東北發展也比較快，但是從2014年開始，出現了東部緩中趨穩，中西部穩中有憂，東北壓力很大的新趨勢。尤其是東北，我一直很關注這個問題，沒想到東北會這么嚴峻。在振興東北十年的時候，有記者問我，說東北這十年來取得很大成績，您認為這是改革取得的成績，還是整個中國經濟發展階段帶來的必然結果？我認為記者提出這個問題是有過思考的。我說，有一部分是體制改革取得的成績，比如率先增值稅轉型、東北擴大開放、國有企業的改革等等。但是很重要一個問題，就是恰恰東北振興的十年，是中國經歷重化工業高速發展的階段，而重化工業所需要的能源原材料和裝備制造業，正好是東北產業結構的優勢。
當時我有一個預測：如果重化工業階段換擋了，經濟下調，東北經濟下滑的速度一定比全國快，這是我2013年講的。但是，我絕對沒想到東北會下滑的這么快，特別到今年，第一季度東北三個省的電力和運輸全部是負增長。今年一季度，遼寧財政負增長30.4%，黑龍江負增長20%，吉林負增長4.0%。2013年我估計，如果說全國降到平均7%的話，東北可能會降到5%、6%左右。目前這種善需要我們進一步反思。區域協調發展雖然曾經取得了很大的成績，但是一點都不可怠慢。
面向新常態，我們的區域發展戰略應該是什么樣呢？根據我自己的工作經驗，看到的問題，結合中央各部委、政府各個方面聽到的各種意見以及對于國外區域協調的了解。我想提出幾點學術性建議供大家參考。
新常態下的區域發展戰略
我認為，今后應該把公共服務均等化，作為區域協調發展主要目標，再也不要把人均GDP作為主要目標。要把建立統一的市場體系作為區域發展的主流，同時合理劃分基本公共服務中央與地方的財權事權，要改革主要區域協調發展的相關稅制等等，建立新的區域均衡發展或者是協調發展的構架。
一、把基本公共服務均等化作為區域協調發展的主要目標。這一條提出來，意味著把前一階段所有區域規劃的第一條都給否了。在市場機制作用下，資源要素必然向發展條件比較好，回報率比較高的區域聚集，如果繼續以GDP或人均GDP作為衡量區域協調發展的主要目標，區域協調發展的任務幾乎是難以完成的。在實際工作中，西部開發、東北振興、中部崛起經常放在一起討論，國家的主體功能區劃分，已經列入禁止開發的地區和重點開發的地區不可能達到人均GDP大體一致。一些困難的地方，人均GDP只相當于全國平均水平的三分之一或四分之一，如果以人均GDP作為區域協調發展的主要目標，猴年馬月也實現不了。
因此，以基本公共服務均等化公共設施基本完備作為區域協調發展的主要目標，使教育、醫療、社保、住房等民生指標大體相當，供水、供氣、供電大體平衡，鐵路、公路、交通設施以及現在通訊設施基本具備，就可以實現區域發展水平大體協調。
國際經驗也表明，政府建立面向全民的均等化的基本公共服務和基本公共設施，是發展過程中縮小地區之間收入差距的普遍做法。我在全國政協上的發言被加拿大使館的人員看到了，他們專門邀請我到使館開會討論這個問題，還介紹了加拿大的經驗。
加拿大成立聯邦的時候就說，要建立一個統一的聯邦制國家，把實現基本公共服務均等化寫在憲法里，明確規定均等化的轉移支付，還有公式。均等化轉移支付，是無條件地轉移支付項目，使各種財力都能達到共同的水準，縮小各省財政能力的差距，最終目的是實行全國范圍的公共服務均等化。加拿大大約有3000多萬人口，2013年均等化項目轉移支付規模達到200億美元，占聯邦支出的25%。
二、建立統一的全國市場體系應該成為區域協調的主流。過去我們都強調區域特色，其實這并不對，區域的協調發展，恰恰是為了解決發展不平衡的問題。新時期促進區域協調發展，必須要把區域發展放到全國的大區中。不僅立足于解決特定區域存在的問題，更立足于解決全國的總體目標、長遠目標來制定區域發展戰略目標。過多的國家級區域規劃，形成了層次不等、種類繁多、劃地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，結果在一定程度上反而割裂了全國統一的社會主義市場經濟體系，形成地方政府主導的諸侯經濟，最終加大了區域協調發展的難度。這方面的例子非常多。比如某些地方政府為了自己地區的發展，下令請客一定要用當地啤酒，不準喝別的地方啤酒。出租車必須買當地產的，北京必須買現代，武漢必須買二汽的車，上海就得用上海大眾的，這種狀況怎么能使生產要素在全國合理配置？國家已有的財政稅收政策各地不執行或違反，政府再出臺自己的優惠政策。我記得2013年，審計了全國不同地區的54個縣，有53個縣違規國家財政稅收政策，出臺自己的招商引資優惠政策，就為了當地的GDP。區域協調應更加關注全面深化改革和全面建設小康社會的總目標，著力促進全國統一大市場的形成和市場要素的自由流動，激發各地區的發展活力和發展潛力，促進各地區的合理分工，理順阻礙區域協調發展的體制機制，破除各種限制生產要素尤其是勞動力合理流動的障礙。
三、建議加快建立全國統一的醫療、養老、失業等社會保障制度，并相應提高統籌層次。重點解決基本社會保障項目跨地區轉移和異地接續問題。特別是東部沿海地區，應加強對外省務工人員的社會保障，強化勞動力使用的責任，促進勞動力要素跨區域合理流動。與此相適應，“十三五”時期應進一步加大戶籍制度改革的力度，放寬對人口流動的限制，在此基礎上，有序推進公民自由遷徙權的確立。自由遷徙權將對公共服務均等化起到極大的推動作用，從而進一步緩解區域差距以及城鄉差距。為什么在美國舊金山和華盛頓基本公共服務不可能差距太大，就是因為有人口自由遷徙權。這個問題“十三五”時期不一定能做到，但是能如果實現，將在很大程度上緩解巨大的區域差距。
如果把目標從GDP改到基本公共方面均等化，我們必須實現在本公共服務中央和地方的財權事權合理化。現在中央和地方財政關系方面，職責、事權劃分不清，中央和地方職責交叉，地方事權過大，財權過小，尤其是教育、衛生、社會保障、公共安全、環境保護等基本公共服務供給方面的事權，都集中由地方承擔，卻沒有相對應的財權。這就導致經濟發達地區有財力進一步提高本地區的基本公共服務水平，而一些欠發達地區盡管得到了中央的轉移支付，仍然遠遠跟不上發達地區的基本公共服務財政投入水平。這個區域差別，不僅是中央和省分，省和市還分，市和縣還分，使我們公共服務完全是支離破碎的。不要說上海和廣西、貴州的差別大，就是四川本省，一個市內，學校條件的差別有可能是天壤之別。我到西昌考察，大小涼山的一所學校就建在山邊上，萬一有個地震或下大雨就可能掉到山底下去，已經被列入危房改造。我問為什么到現在還沒有改造？當地人說國家撥款那部分撥下來了，可是當地配套的資金卻一直沒有。相反，西昌市里的樣板學校，建了塑膠跑道、實驗室、圖書館、展覽館，和當地農村學校比起來差別非常明顯。
一定要把全國有一定標準的基本公共服務事權提到中央來，加大對貧困地區的轉移支付。雖然不在發達地區，但是從小受到的教育應該是差不多的。就全國看，包括義務教育、公共衛生、基本社會保障在內的許多基本公共服務項目，仍存在地區間二次分配擴大一次分配差距的逆向轉移問題，這是中央和地方的財權事權劃分造成的，應該列為重要的財稅改革內容。
按照十八屆三中全會決定精神，考慮到基本公共服務均等化是針對全國而言，建議中央政府在教育、醫療、社會保障等基本功公共服務方面，擔負更主要的責任。明確界定基本公共服務的范圍，并隨同經濟社會發展的水平提高而相應調整。明確全國實施基本公共服務平等化的標準，由中央政府平衡各地基本公共服務的投入水平，并建立科學的評價指標體系。在“十三五”時期，堅決扭轉地區間基本公共服務投入擴大一次分配差距的逆向轉移趨勢，經過5至10年的努力，力爭初步達到基本公共服務主要項目全國均等化的目標。這個目標我在“十二五”期間就提出過，可能“十三五”期間還達不到，所以我說力爭在“十三五”期間堅決扭轉地區間基本公共服務投入擴大一次分配差距的逆向轉移趨勢。
明確劃分各級政府提供基本公共服務的權責，保證責任歸屬清晰、合理。比如全國應該有統一的醫療標準。當然職工和居民有不一樣的標準，但是全國應該有同樣的標準。如果這個做到了，區域間的差距會有很大的變化。完善財稅制度，合理調整政府間財權配置，擴大地方稅收來源，并且按照基本公共服務均等化的要求，完善財政轉移支付制度。
鼓勵發達地區吸納欠發達地區的人口，促其融入當地社區。現在有一億七千多萬農民工在發達地區干活，中央和地方政府應以常住人口而不是以戶籍人口為基數，制定基本公共服務發展政策和發展目標。這個不用我們中國人創新，國際上有很多現成的成功經驗。中央政府在財政轉移支付等各項政策上，對吸納外來人口的地區給予適當鼓勵，這樣才能使GPR值逐步達到合理范圍。
改革阻礙區域協調發展的相關稅收政策
改革阻礙區域協調發展的相關稅收政策。有材料表明，這些年我們稅收的不均衡大于人均GDP的不平衡。由于地區間差距，本來GDP增長已經就不均衡，稅收增長比它還不均衡。為什么？有兩方面的原因。
一是稅收地與稅源地背離造成的區域稅收不合理。具體表現為，一個地方政府創造的稅源所形成的稅收，沒有被本地政府所收繳和享有，而是被另外的地方政府收繳和享有。例如：目前全國匯總合并納稅企業180余家，北京市占90余家，其中西城區38家，約占全國20%。這38家企業的下屬二級成員企業近1300家，各級成員企業多達幾萬家。這些分散在全國各省市的各級成員企業，卻不能為所在地貢獻稅收，這個情況在極大扭曲了區域的經濟發展的結構。國內最大的西氣東輸工程總部設在上海，納稅地是在上海，雖然它途徑許多西部省市，當地政府為企業經營發展提供了一定的公共產品和服務，但同樣不能通過行使稅權獲得相應的稅收。一些大的企業總部，大都設在發達地區，導致落后地區、原材料產地和中央企業生產基地所在地產生巨大的稅收，都被發達地區和中心城市征收了。目前，占全部稅收90%的收入都不同程度地存在稅收與稅源地背離的問題。這樣的稅收政策，對區域發展產生了很大的負面影響。
國家稅務總局[微博]也認為有問題，還專門出了專著，但是至今已經十多年了，問題還是沒有解決。為什么呢？已經形成的利益格局非常難動，你要動這個利益格局，集中在大城市發達地區的央企和地方的關系就要重新調整。據我了解，目前一些地方做了一些改進，但總體來說沒有太大的變化。我認為“十三五”時期要改革這一稅收制度，使相對落后的稅源地可以合理分享本地產生的稅源。
稅收還有一個問題，就是資源稅。資源稅改革長期滯后，造成資源詛咒困境。世界產石油的地方富的不得了，中國產石油的地方目前還可以，一旦枯竭了就壞了。中國資源枯竭帶有很大的區域色彩，因為中西部和東北地區提供礦產、森林、電力等資源類上游產品，而東部地區主要提供高附加值的下游產品。由于計劃經濟的資源行政配置慣性，和資源品價值與產品價格機制的不平衡，導致中西部和東北一些資源產地的上游產品低價輸入東部，而東部沿海地區的下游產品反過來高價輸入中西部和東北地區。資源稅負偏低并缺乏相應的合理分享機制，造成地區間的稅負轉移逆向運行。由于石油是國家控制，大慶產的石油都要拿到內地去煉，現在放開了一點，大慶才開始搞自己的化工產品，延長產業鏈等等。
近年來，資源稅的改革取得了一定的進展，也速度很慢。2007年明確提出要搞資源稅改革，新疆實行資源稅改革后每年增加數百億的稅收收入，可見稅收制度根本性的變化，對區域協調發展意義重大。在石油、煤炭等資源稅由從量計增轉變為從價計增以后，今年國務院規定把稀土、屋、木資源稅也從從量計增轉變為從價計增，并且按照不增加企業稅負原則合理確定稅率。我覺得，通過擴大資源稅征收范圍和提高稅負，可以減緩中東西部稅價逆向運行的局面，提高資源產品的價格。將稅負轉嫁到資源加工和使用環節，將有利于中西部和東北地區，把原有的資源優勢轉化為它的經濟優勢和財政優勢。當然了，資源稅改革還有其它的一些重要意義。
原來我們是板塊式的區域合作，在板塊合作的基礎上應該實施板塊與軸帶相結合的區域發展戰略。建立在四大板塊基礎上的區域經濟政策，主要是以地理位置并考慮行政區劃，對我國區域進行的一個劃分。四大板塊一定程度上割裂了區域之間的經濟聯系，形成了政策上各個區域板塊的攀比。對于地域遼闊，地區間自然條件、歷史基礎和經濟發展水平差距較大的西部地區和東北地區來說，四大板塊的劃分在空間尺度上仍然偏大，掩蓋了部分困難省區自己內部存在的問題，各板塊的內部差距仍不斷擴大。
新時期要發揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對統籌區域發展的引領和帶動作用。中國大陸的江河基本上是西向東，鐵路是南向北，應該用這個軸帶把不同區域連接起來。一個典型就是長江經濟區，可以發揮長江經濟區輻射帶動作用，形成我國東西部為主軸，貫穿中東西部，建立自然的經濟聯系，把板塊和軸帶結合起來，“十三五”以后形成區域發展方面一個新的構架。實施行政與類型功能結合的區域發展戰略。東北三省的黑龍江、吉林、遼寧就是行政區劃。后來又加上內蒙古等等。
目前西方發達國家區域政策，并不以行政區劃進行劃分，多是按照問題導向的類型區進行劃分。歐盟建立了統計三級單元目錄(NUTS)，以此作為區域政策的識別標準。主要包括兩個部分：經濟基礎較差的待開發和欠發達地區(人均GDP低于歐盟平均水平75%)，產業結構升級轉換導致失業增加，福利水平下降并造成惡性循環的地區。
在行政區域劃分的基礎上，探索按照國土空間海法評價和問題導向，劃分區域援助政策范圍。縮小我國區域政策的施行范圍，將區域政策下移一級到地級市和縣的層面。通過一系列的指標，分辨需要中央政府援助的貧困地區、老工業基地、資源枯竭城市、糧食主產區、邊境地區、少數民族地區、革命老區，以及需要指導加快發展的大都市區、改革試驗區等。制定有針對性的區域政策。加大對特殊類型區域的支持力度，建立全國統一的國家區域援助政策體系。
實施國內區域與國際區域銜接的區域發展戰略。20世紀90年代以來，經濟全球化和區域經濟集團化成為世界經濟發展的兩大趨勢。區域經濟一體化已成為許多國家應對全球化、融入世界經濟的重要策略和手段。目前，我國參與的具有實質內容的國際區域合作和次區域合作有：亞太經和組織、上海合作組織、中國-東盟自由貿易區、曼谷協定、瀾滄江-湄公河國際次區域合作、中國與中亞次區域合作、圖們江次區域合作等。進一步加強國際區域、次區域合作，以一帶一路促進國內各區域發展恰逢其時，通過對外開放促改革、促合作、促發展，是未來國內促進區域發展的新趨勢。
國際區域合作與國內區域協調發展有著巨大的差別。以一帶一路為例，不僅要處理好國家與國家之間的經濟合作關系，力促雙贏共贏，還要綜合考慮地緣、宗教以及合作國家內部政治穩定性和國際恐怖意義等因素，歷史遺留的領土或領海爭議也是難以回避的問題。同時也應看到，謹慎并積極地實施一帶一路戰略，符合當前國際國內大形勢，相關問題處理得當，我們就能夠趨利避害，開創國際區域與國內區域有機結合的區域發展新途徑。
建議以一帶一路建設為依托，支持西南地區通過珠江、西江經濟帶，充分利用中國-東盟合作平臺，深化珠三角與北部灣地區的合作，將廣東、廣西打造成我國面向東南亞合作的核心區，將云南、四川大棗成面向南亞開放的橋頭堡。支持西北地區加強與中亞國家合作，建設新疆絲綢之路核心區，將西北地區的發展以向西開放緊密結合起來。支持東北地區加強中蒙、中日韓和中朝合作，把黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古打造成面向東北亞的重要樞紐。通過這樣的國際合作、區域合作，使國內區域和國外的區域更加開放，雙方互通、互贏，更加開拓視野。
這是一帶一路的戰略示意圖，涉及65個國家，44億人口。這65個國家國內生產總值超過20萬億美元，國家人口生產總之占全球38%、62%、29%。主要內容：推進基礎設施互聯互通，深化與沿線國家經貿合作、密切科技人文交流、積極推進海洋經濟合作。
歸納一下今天講的，以區域間基本公共服務均等化為主要目標，以構建全國統一的社會主義市場經濟為基本準則，合理界定中央與地方的事權財權關系，深化阻礙區域協調發展的相關稅收體制改革。在充分發揮四大板塊各自優勢的基礎之上，開闊板塊與軸帶有機結合，行政區與功能區類型區結合，國內區域與國際區域結合，把一帶一路，長江經濟帶和京津冀協同發展作為區域協調發展的三大新支撐帶，將大大的促進中國區域發展戰略，形成中國區域發展的全新格局。
謝謝大家。
