【洞見】16萬億地方債風(fēng)險(xiǎn)防范需要注意的新問題
PPP、政策性銀行專項(xiàng)債等將會(huì)為地方債帶來哪些風(fēng)險(xiǎn)？
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 楊志勇
地方債風(fēng)險(xiǎn)防范更要注意準(zhǔn)確債務(wù)信息的獲取
8月27日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉說，經(jīng)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2015年，中國(guó)新增6000億元地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。8月29日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。根據(jù)該議案，2015年中國(guó)地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元人民幣。
共計(jì)3.8萬億元地方政府債券的發(fā)行規(guī)模不可謂不大，16萬億元的地方政府債務(wù)總規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)不可低估。但不管怎么說，2015年度地方債務(wù)置換數(shù)據(jù)總算有了權(quán)威說法。地方債風(fēng)險(xiǎn)問題的嚴(yán)重性，歷來是公說公有理，婆說婆有理。只有在可信的債務(wù)數(shù)據(jù)面前，分歧才可能得到消除。
地方債務(wù)置換，更多的是應(yīng)對(duì)燃眉之急，解決的是眼前問題。這與長(zhǎng)期問題的解決，還有很大不同。之前審計(jì)署已有地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)截止時(shí)間較早，特別是最近的數(shù)據(jù)缺失。
地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須建立在準(zhǔn)確信息的獲取基礎(chǔ)上。但是，債務(wù)統(tǒng)計(jì)的難度不小。分散在各個(gè)地方不同項(xiàng)目之中的債務(wù)，性質(zhì)可能發(fā)生轉(zhuǎn)變的債務(wù)，性質(zhì)本來就模糊的債務(wù)，到底哪些屬于地方債？債務(wù)的公共性如何界定?是沒有現(xiàn)金流就是嗎？有現(xiàn)金流就不是嗎?原則性規(guī)定與實(shí)際操作還有相當(dāng)?shù)牟罹啵幌盗袉栴}仍然需要解決。
從理論上說，性質(zhì)上是地方政府債務(wù)，也得分清債務(wù)責(zé)任，否則，債務(wù)發(fā)行的軟預(yù)算約束機(jī)制就會(huì)形成。可是，當(dāng)問題所要面對(duì)的是過去的債務(wù)時(shí)，我們所需要的是甄別，而不只是簡(jiǎn)單的區(qū)分責(zé)任。對(duì)于未來債務(wù)發(fā)行可能存在的問題，應(yīng)主要在新預(yù)算法框架內(nèi)解決。
中央不兜底，地方債問題地方自己能解決嗎？
債務(wù)可持續(xù)的前提是什么?地方政府如果能夠自己解決債務(wù)清償問題，那么，就不需要更高一級(jí)地方政府救助和中央政府救助。如果什么都靠更高一級(jí)的政府，靠中央政府，那么賴賬文化就很容易形成。地方債發(fā)行需要區(qū)分責(zé)任。地方債務(wù)限額管理有其必要性，特別是當(dāng)前預(yù)算軟約束還比較容易出現(xiàn)時(shí)。
新預(yù)算法確定省級(jí)政府債務(wù)限額的做法有利有弊。利是地方政府可以在整個(gè)省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌資金，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。省域內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分布不均，但總體可控，就可以解決省域內(nèi)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問題。不利之處是當(dāng)前的舉債主體多為城市政府，權(quán)利和責(zé)任不見得就能對(duì)應(yīng)。
分稅制財(cái)政管理體制所呼喚的分級(jí)財(cái)政要求一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，地方各級(jí)財(cái)政在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立。本來一級(jí)政府債務(wù)應(yīng)該對(duì)應(yīng)一級(jí)財(cái)政，而不是對(duì)應(yīng)上級(jí)甚至更高一級(jí)的財(cái)政。地方政府借錢，應(yīng)該是地方政府出面來借。至于能不能借到錢，那得看市場(chǎng)。如果市場(chǎng)對(duì)地方政府不買賬，那么地方就可能借不到錢。從規(guī)范的治理來看，債務(wù)融資需要對(duì)舉債者的信用等級(jí)做出評(píng)價(jià)。如此一來政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制就非常重要。這不僅僅是市場(chǎng)投資者要看，對(duì)于地方政府治理的現(xiàn)代化，也很重要。
財(cái)政部強(qiáng)調(diào)中央不擔(dān)負(fù)最終責(zé)任。這實(shí)際上是有前提的。如果地方層面就把問題解決了，哪里還有需要中央要解決的問題?從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府完全有可能解決好地方債問題。地方債問題不能只是看地方債規(guī)模有多少，還要看地方擁有多少資產(chǎn)，其中又有多少是可以變現(xiàn)的，變現(xiàn)的折損率又是多少。基于政府擁有大量資產(chǎn)的國(guó)情，地方政府資不抵債問題并不會(huì)出現(xiàn)。
當(dāng)然，更重要的是地方債不出問題，而不是簡(jiǎn)單規(guī)定中央不兜底。這是因?yàn)樘热舻胤絺L(fēng)險(xiǎn)蔓延，可能帶來全局性危機(jī)時(shí)，有能力的中央政府是不可能不救的。再退一步說，即使只是局部地方還債出現(xiàn)問題，地方財(cái)政通過改變支出用途，將一部分本應(yīng)用于教育或其他公共服務(wù)的資金用于還債，這么做意味著地方政府自己承擔(dān)起還債的責(zé)任。而后，地方政府再以教育或其他公共服務(wù)資金缺口為由尋求中央政府轉(zhuǎn)移支付，這時(shí)，中央政府給不給?給了也不算違反不救助原則。這說明，軟預(yù)算約束可能以其他方式表現(xiàn)出來。
PPP、政策性銀行專項(xiàng)債等新事物會(huì)帶來哪些地方債風(fēng)險(xiǎn)？
PPP（政府和社會(huì)資本合作）是一個(gè)新問題。到底有哪些因素會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的增加?從形式上看，PPP可以解決地方政府項(xiàng)目資金的短缺問題，但是項(xiàng)目的意義絕不只是在資金補(bǔ)充上，而在于通過引進(jìn)社會(huì)資本，引進(jìn)一套新機(jī)制，引進(jìn)一套促進(jìn)公共資金效率提高的新機(jī)制。社會(huì)資本的引入會(huì)釋放出更多的市場(chǎng)活力。但是，市場(chǎng)是有風(fēng)險(xiǎn)的。在不確定的市場(chǎng)環(huán)境中，項(xiàng)目收益率仍然可能無法實(shí)現(xiàn)。這可能給地方財(cái)政支出帶來資金壓力，嚴(yán)重的話可能帶來支付風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生就意味著債務(wù)負(fù)擔(dān)的可能加重。
地方財(cái)政金融合作是新出現(xiàn)的事物，發(fā)展很快。它在很大程度上解決了地方政府建設(shè)項(xiàng)目資金不足的問題。而且，對(duì)于地方政府的最大好處是，它不突破現(xiàn)行預(yù)算管理框架。但是，財(cái)政金融怎么合作，財(cái)政如何利用金融工具仍然是個(gè)問題。這里必有優(yōu)化空間。為了加強(qiáng)財(cái)政金融合作，財(cái)政部門必然要撥出資金，再與金融合作，所涉項(xiàng)目運(yùn)作效率之高低，對(duì)于有限的財(cái)政資金來說意義重大。在收入一定的情況下，財(cái)政資金效率越高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越小，所可能蘊(yùn)含的地方債風(fēng)險(xiǎn)就越小。
政策性銀行發(fā)行的專項(xiàng)建設(shè)債券最終是要償還的。地方運(yùn)用這些債券資金，也有一定問題。政策性銀行的債券發(fā)行信用是國(guó)家信用，債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑是否應(yīng)該把它算在里面，也是個(gè)問題。相關(guān)債務(wù)會(huì)不會(huì)形成新的隱形地方債?地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)，以及地方或有債務(wù)也可能轉(zhuǎn)換為地方債，這都不可小覷。
地方債風(fēng)險(xiǎn)與地方財(cái)政不可持續(xù)性是緊緊聯(lián)系的。地方收不抵支，又沒有好辦法來籌集資金，支出難以為繼，地方政府的正常運(yùn)行受到影響。
地方債問題要在地方財(cái)政治理現(xiàn)代化格局中統(tǒng)籌解決
地方債務(wù)置換說白了還只是借新還舊，還只是債務(wù)清償問題的后移，地方債問題還沒有得到根本解決。國(guó)債借新還舊都會(huì)導(dǎo)致未來債務(wù)負(fù)擔(dān)的增加。更何況地方債?債務(wù)是調(diào)劑不同時(shí)間段資金余缺所必需，是讓不同時(shí)期資產(chǎn)與負(fù)債對(duì)稱的重要工具。
當(dāng)代人借債，形成資產(chǎn)，后代人也可以享受。這種情況下，后代人承擔(dān)適當(dāng)債務(wù)也無可厚非。當(dāng)代人與后代人無法對(duì)話，后代人對(duì)當(dāng)代人的所作所為沒有參與發(fā)言討論的機(jī)會(huì)，后代人應(yīng)該承擔(dān)多少債務(wù)也是一個(gè)問題。如果當(dāng)代人能就自己的決策承擔(dān)全部責(zé)任，那么這對(duì)后代人來說是更加公平的。
債務(wù)融資不應(yīng)該是地方政府融資的主要方式，而只能是補(bǔ)充。地方政府可支配財(cái)力還應(yīng)主要來自于稅收和上級(jí)乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付。從根本上解決地方債問題，需要中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，讓地方各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力基本相稱。構(gòu)建與完善地方稅體系，對(duì)于地方債問題的根本解決至關(guān)重要。房地產(chǎn)稅難以擔(dān)當(dāng)“營(yíng)改增”之前營(yíng)業(yè)稅在地方稅收收入體系中的角色，即使在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的未來也會(huì)是如此。增值稅和消費(fèi)稅在中央和地方之間的共享才可能解決地方稅收入不足的難題。舍此別無他路。
考慮到累積債務(wù)仍然需要償還，地方國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及其他產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)該在此發(fā)揮作用。地方稅只能解決正常債務(wù)的償還問題，而無法解決累積的巨額債務(wù)難題。也就是說，地方債問題只能分類解決。增量債務(wù)主要通過中央和地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)來解決。存量債務(wù)則必須用非常規(guī)的做法來加以推進(jìn)。債務(wù)置換還只是緩兵之計(jì)，是給未來債務(wù)問題解決爭(zhēng)取了時(shí)間和空間。地方債治理需要順應(yīng)新常態(tài)，才有可能激發(fā)新作為。
