“今年我們打算在全縣推廣按戶劃片耕種。”湖北省荊門市沙洋縣副縣長楊宏銀告訴《財經國家周刊》記者。

　　楊宏銀的自信，來源于2014年小范圍試點的成功和“理論自覺”。他深信，通過承包地的承包經營權在村組內部流動，最大限度地實現家庭承包經營層面上的規模經濟，可在一定程度上解決現代農業生產面臨的困境，化解承包經營土地“分散化、碎片化”的弊端。

　　盡管過去的試點經驗，已經得到省市相關領導的認可，也頗受基層歡迎，但具體推進并非易事。對于今年的全縣推廣，楊宏銀謹慎樂觀：“首先要讓按戶劃片耕種的理念深入人心�！�

　　村組內部流轉

　　楊宏銀最津津樂道的模式，是承包地經營權流轉，由沙洋縣鄂冢村率先探索成功。

　　鄂冢村有6個村民小組，農戶247戶，耕地2101.9畝，田塊數3040塊。如同全國其他農村一樣，在一輪承包時，該村按土地肥力、水源和自然條件等分等級、農戶抓鬮的方式承包到戶，田塊分散。比如，村民趙先軍承包耕地20.4畝，有32塊。

　　這種田塊分散耕地細碎化的情況，是第一輪承包時公平分地的必然結果，并非鄂冢村獨有。隨著城鎮化進程加快和現代農業的發展，承包地“分散化、碎片化”的弊端凸顯：一是使農業用工需求剛性增強，不適應農村青壯年勞動力減少的客觀實際；二是不利于農業機械化程度的提高，制約了現代農業的發展；三是阻礙了農戶改善農地的小型基本建設投入；四是增加了農業生產成本，降低了經濟效益；五是阻礙農地向新型農業經濟主體的流轉。

　　尋找一種既不改變土地集體所有權和家庭經營權，又能化解矛盾并保持農村和諧穩定的土地承包方式，迫在眉睫。華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰認為，耕地細碎化問題能極大地影響農民生產積極性和農業生產能力�！叭魧⒈敬瓮恋卮_權的工作能量轉入到組織村社集體農民進行換地并塊活動，解決耕地細碎化的問題，則是功莫大焉�！�

　　2014年湖北省全面啟動土地確權頒證試點工作，荊門市沙洋縣官垱鎮鄂冢村是試點之一。沙洋縣決定，在落實全省統一部署的農村土地確權登記頒證試點工作，完成確權、頒證等規定動作的基礎上，將土地確權頒證工作與按戶劃片耕種結合起來，力求探索出化解土地“分散化、碎片化”這一難題的解決辦法。據此，原則上要求試點村將每戶土地劃歸為一片，最多不能超過兩片，但縣里并沒有出臺具體方案。

　　如同所有受累于耕地分散化、細碎化的地方一樣，鄂冢村村民也有強烈的按戶劃片耕種的“近期意愿”，但因為該村未來或將與縣城連成一片，存在土地征收補償的“遠期利益”預期。為化解此間矛盾，該村在村委會的組織下，經全體村民協商，采取農戶間流轉土地經營權、保留原承包權的辦法。

　　具體而言，鄂冢村以小組為單位，繪制承包田分布圖，標出每戶土地位置、面積等，便于農戶根據分布圖確定土地流轉對象，通過一次或多次流轉經營權實現按戶連片耕種，近三分之二的承包地可通過一次流轉實現連片耕種，經過2到3次流轉基本可實現全部或大部連片耕種。

　　流轉土地面積有差異時，經雙方協商，支付差額土地流轉費或無償使用。據調查，如農戶間流轉土地面積和肥力相差不大，考慮到土地“分散化、碎片化”的不便，農戶愿放棄微小面積土地經營權和忽略肥力的些微差異換取按戶連片耕種。根據商定的流轉方案，畫出按戶連片耕種后農戶土地分布圖，張榜公示，如無異議，再按照此圖簽署土地流轉協議，歸檔成冊。

　　楊宏銀沒想到的是，經此一役，鄂冢村完成按戶連片耕種面積1989畝，完成率94.71%，而他原先設想的是能夠完成70%就很不錯了。事實上，困擾鄂冢村多年的種植時間長、成本高、抗旱差和設施共用等難題也迎刃而解。

　　被迫“劃片承包”

　　沙洋縣通過承包地的承包權和經營權的村組內部流動，最大限度地實現家庭承包經營層面上的規模經濟，可在一定程度上解決農業生產面臨的困境。

　　土地流轉的傳統目標取向是規模經營前提下的適度集中連片，鄂冢村在堅持“增人不增地，減人不減地”等要求下，充分尊重農民意愿和利益，創造性地賦予土地流轉新的目標取向——分散經營前提下的按戶劃片耕種，農戶與農戶之間保留原土地承包權，流轉土地經營權，形成了耕種土地連片且不插花，成功化解了既有矛盾，調動了廣大農民的積極性。

　　對于打算流轉土地的那部分農民來說，“分散化、碎片化”的承包地也難以找到承接主體，即使找到承接主體，土地流轉價格也較低，農民的土地權益收入沒有充分體現。劃片耕種則提高了土地附加值。據沙洋縣農村經營管理局有關土地流轉價格統計，分散的土地流轉價格在300？400元/畝，連片的土地流轉價格在700元/畝以上，極大提高了農民流轉土地的積極性，增加了農民土地流轉收益。

　　楊宏銀認為，沙洋縣作為農業大縣，發展現代農業，必須實現土地規模經營和分散經營“雙規并行”。一方面，土地規模經營雖然能夠帶來顯著效益，但也因為規模經營的農地面積大關聯農戶多而存在風險，一旦經營主體失敗無法支付土地流轉費用，將會形成社會問題進而綁架政府；另一方面，生產力發展是一個緩慢而逐步提升的過程，分散經營和規模經營將長期并存。

　　“要全面實現農業現代化，難點在于如何使分散經營符合現代農業發展要求�！睏詈赉y在接受《財經國家周刊》采訪時認為，該縣的試點證明，將按戶劃片耕種作為土地確權頒證工作的重要內容是切實可行的，他說：“鄂冢村在全省開了先河，具有可復制性，具有重要的參考和推廣價值。”

　　復制推廣之困

　　除了楊宏銀所推崇的鄂冢村模式，即農戶間流轉土地經營權、保留原承包權之外，沙洋縣2014年的按戶劃片耕種土地還嘗試了其他兩種辦法，分別由馬良鎮童沙村和拾橋鎮馬新村自行探索，最終達到按戶劃片耕種目的。

　　其中，童沙村采取重分承包地的模式，即根據尊重村民意愿原則，在村委會的主導下，采取依據家庭人口數量重新分配土地的辦法，平穩完成了737戶連片耕種，面積為4817畝，連片面積占99.21%。馬新村則采取承包地承包權互換與經營權流轉并用的形式，即以經營權內部流轉為主，流轉的途徑是相關農戶直接協商，交換承包地經營權；少量農戶自主協商，互換承包權，再以確權頒證的方式固定下來，完成按戶連片耕種面積6095畝，完成率為96.04%。

　　經過一年試點探索，楊宏銀及其同事們發現，三個試點各有利弊。其中，童沙村采取依據家庭人口數量重新分配土地的辦法最徹底，將承包權調整、承包地頒證和經營權調整一并實施，實現了承包地內部的永久流轉，保證了流轉土地的長期穩定經營，也為以后土地向新型農業經營主體集中創造了良好的條件。但這種流轉方式有違反《農村土地承包法》等相關法律政策之嫌，且工作難度極大，操作不慎易激化矛盾，在國家沒有出臺新的政策前大范圍推廣存在風險。

　　童沙村之所以能夠成功采取此種辦法，主要依賴于比較強勢的村干部，而且該村剛剛進行過土地整理，土地差異不大，為劃片承包創造了有利條件。但大多數鄉村干部并不愿意違反政策調整土地使其成片，在既有強化個體農戶物權保護特征的制度安排下，農民自己也難以組織起來完成現實所需的劃片承包。

　　馬新村所采取的承包地承包權互換與經營權流轉并用的形式，其主要特征是農戶相互協商為主，村委會主要起引導、協調和服務作用，工作量較少，又兼顧了不同農戶的意愿，包容性較強。但因承包權發生變化，改變了原有利益格局，影響了土地位置優勢較明顯的農戶利益，為以后涉及土地征收補償時的利益糾紛埋下隱患，容易使新老承包人產生矛盾，也有其局限性。

　　馬新村能夠成功，是因為該村水利條件一直較好，2005年全村80%的土地經過整理使得小塊并成大塊，土地整理之后基礎設施也做好了，農戶之間自發的地塊調換一直在進行，因此這次通過互換來劃片耕種的農戶只占少數，政府也只是加速了農戶互換以達到連片耕種的目的。

　　相對而言，鄂冢村采取農戶間流轉土地經營權、保留原承包權的辦法，既不違背政策也不影響各方利益，做法最符合土地按戶劃片耕種試點的目的，即尋找一種既不違背相關政策又能化解既有矛盾并保持農村和諧穩定、同時可以大范圍推廣的辦法。楊宏銀認為：“鄂冢村的按戶劃片耕種經驗最具示范意義，對全面推廣按戶劃片耕種具有深刻的啟示意義�！�

　　鄂冢村按戶劃片耕種過程中，政府通過“一事一議”財政獎補項目，資助該村修路修渠等基礎設施建設滿足村民的要求，是其成功的一個重要前提。需要面對的一個問題是，流轉土地是否能夠延續到2028年，如何能夠保證流轉協議的穩定性？

　�。ū疚母兄x華中科技大學夏柱智博士的協助）