文/《財經國家周刊》記者 劉琳 12月08日

　　中央與地方財政的稅收結構優化將取得突破性進展。

　　打印收藏評論(0)字號: 提交 提交

　　在未來重構地方稅體系中，除稅種體系的改革外，下放地方稅權將成為重要目標。《財經國家周刊》記者從接近財政部的人士處獲悉，改革將賦予地方政府在約定范圍內改變稅基和稅率的權力，尤其是對具有地方特色的稅源開征新稅種的權利。

　　在此基礎上，"費改稅"和非稅改革將陸續推進，如社保費改為社保稅，取消公共服務類收費等。這也意味著，在下一步財稅改革中，中央與地方財政的稅收結構優化將取得突破性進展。

　　缺失的地方稅權

　　1994年分稅制初步建立了中國地方稅體系的基本框架，但這一框架并沒有形成真正意義上的地方稅體系。從稅權的角度看，稅的立法權高度集中，地方稅權流于形式。

　　"可以說我國只有體制意義上的地方稅，沒有法律意義上的地方稅。"河北省財政廳"重構地方稅體系"課題組相關人士認為。該課題為財政部部長樓繼偉2013年布置的六大課題之一。

　　地方稅權的缺失，首先體現在立法權高度集中于中央，地方立法權則比較弱。

　　"在我們提交給部里的報告中，梳理了改革開放之后省一級政府四個方面的稅收立法權，可以發現，這些稅收立法權覆蓋的內容比較有限，在實際操作中還會打折扣。"

　　一是極少數稅種的開征停征權。如屠宰稅、筵席稅的稅法制定權。然而這兩項稅種分別在2006年、2008年取消，其他稅種的開征、停征權都在中央一級。

　　二是少數稅種的實施細則制定權。在理論上地方政府擁有房產稅、車船稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅的實施細則制定權。但在實際中，這些稅種的稅目、稅率等方面的調整變動及稅法的解釋權，仍然歸屬中央部門。

　　三是一些稅種的稅額稅率調整權。如對營業稅種的娛樂業稅率，在中央規定的幅度內，省級政府有稅率稅額的確定權。但實際上，部分娛樂業的營業稅稅率曾一度被國家限定為20%。

　　四是部分稅種的收入減免權。在民族自治地區之外，對其余大多數省份而言，"部分稅種"僅包括個人所得稅、資源稅、契稅、車船稅等少量的稅種，而且減免權的實施還有嚴格的"硬約束"，例如只有針對殘疾、孤老、烈屬和嚴重自然災害造成重大損失的情況時，省級政府才有權減征個稅。

　　在河北省財政廳的報告中，稅權配置缺乏立法支持、地方稅權穩定性差是地方稅權缺失的另一體現。

　　該報告指出，中國政府間稅權配置缺乏明確的法律規定，立法效力層次較低，中央可以根據形勢需要，隨意調整中央和地方財政分配關系，使地方稅權缺乏穩定。

　　"比如在過去多年里，我們曾經調整過十次證券交易印花稅的稅率和收入分享比例，調整過四次出口退稅負擔機制。"上述課題組人士說，這些措施作為宏觀調控的一種舉措，雖然在一定程度上起到了穩定和促進經濟發展的作用，但卻嚴重影響了稅權劃分的穩定性和嚴肅性，傷害了地方財政的利益。

　　優化稅權三步走

　　《財經國家周刊》記者了解到，稅權在中央財政和地方財政之間的優化配置，將分三步進行。

　　在改革初期，財政體系將著力清理地方隱性稅權，這是探索稅權下放的基礎�！敦斀泧�家周刊》記者了解到，財政部計劃在"十二五"期間也就是2015年前，完成清理各地不合法不合規的隱性稅權，例如一些地方政府自主制定、臨時出臺的"四免四減"等稅收違規減免，以及一些地方政府將企業所得稅的地方留成部分"先征后返"，違規搞區域稅收優惠等。

　　改革中期即"十三五"時期，財政部計劃將推進稅權改革，擴大省級政府立法權限。對各地普遍開征、作用范圍僅限于地方的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產稅等，由中央統一立法，省級政府或人大確定實施細則和征管辦法，重點賦予省級政府改變稅目、調整稅率的適當權限。

　　改革遠期也就是2020年后，財政部將賦予省級完整的稅政權限，完成稅權改革，并在稅權合理劃分的基礎上，制定《稅收基本法》或《地方稅通則》，用法律形式將中央和地方在地方稅上的權限規范下來。

　　"未來，我們規劃的一個更加完善的稅權體系，應是符合中國國情的集權、分權兼顧型的稅收模式。"接近財政部的相關人士說。

　　這一模式包括三個層面。一是中央獨權型，也就是對全國統一開征、稅基流動性較大、與穩定國民經濟、調整收入分配有關的稅種，如零售稅、社保稅、環保稅、資源稅等，由中央統一立法和解釋。

　　二是中央主權型，主要是針對那些在全國各地都征收、但對全國統一市場沒有太大影響的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產稅等，由中央統一立法，地方政府則有權力制定實施細則和征管辦法。各地還可以根據當地特點，自定稅目、稅率，對高能耗、高污染產品征收高稅率。

　　三是地方主權型，也就是對那些具有地方特色的稅源，賦予省級政府完整的立法權和征管權，但需要報中央及全國人大備案并接受監督。例如對省級區域內具有稅收特征的收費或基金改成地方稅種，以及對省級區域內特有的大宗產物開征地方特產稅，如山西的煤炭、湖北的磷礦、云南和貴州的煙葉，省級政府都擁有完整的立法權和征管權。

　　針對賦予省級政府開征地方稅的一定權力，財政部部長樓繼偉曾指出必須滿足兩個條件，一是不得對生產和流通環節課稅；二是不得實行地域歧視政策。在河北省財政廳的課題中，地方主權型的條件將擴展為六條，除上述兩條外，還包括：不擠占中央稅源、不影響宏觀調控；充分考慮企業和個人的稅收負擔能力；地方的稅收立法權只限于省一級；地方財政部門需具備特定的監督檢查權限。

　　"非稅"改革

　　中山大學嶺南學院財政稅務系教授林江對《財經國家周刊》記者表示，地方財政稅權和稅收缺失并非地方財政的全貌，"很多地方都設立名目繁多的費和基金，征收依據隨意"。

　　在樓繼偉布置的6大課題中，黑龍江省財政廳負責的課題為"健全中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制問題研究"，非稅改革是其中一個子命題。

　　"非稅不應成為地方財權的主體。"黑龍江財政科學研究所一位人士對記者表示。如果諸多非稅項目游離于改革之外大行其道，或非稅收入仍缺乏規范管理，那么稅權的調整很難談及"優化"。因此，分流歸位、規范取消，清理地方政府在稅費征減權力上的灰色空間，成為優化稅權劃分的題中應有之義。

　　在黑龍江的方案中，非稅改革首先要實行"費改稅"。例如，將教育附加、地方教育附加、教育基金合并改為統一征收"教育稅"，這一稅種需要在"營改增"全部完成后，重新確定稅基和稅率，因此擬在"十三五"時期形成。

　　其他的"費改稅"還包括將分散在多個部門的社會保障基金改為統一征收"社會保障稅",分設養老、醫療和失業三個稅目；將環保類的收費，如廢水、廢氣、廢渣、噪聲的排污費以及污水處理費改為統一征收"環境保護稅"；將有關資源類的收費，如礦產資源補償費、育林基金、新型墻體材料專項基金等并入資源稅；將地方用于市政建設的收費、基金、附加和城市基礎設施配套費等，列入城市維護建設稅。

　　"城鄉維護建設稅和環保稅的征收辦法目前已形成草案，應盡快在本輪稅改的初期開征。"河北省財政廳人士表示。

　　此外，非稅改革還將取消基本公共服務等方面的收費，例如消防、衛生防疫等強制檢驗檢測的收費，醫療保險IC卡、身份證等普通證照的工本費等，都屬于取消之列。

　　規范土地出讓收入管理也是非稅改革的一部分，黑龍江省財政科學研究所人士說，具體措施包括將土地出讓收入納入公共預算管理、細化土地出讓收支預算編制等。