文/《財經國家周刊》記者 蘭亞紅 12月08日

　　專訪國土資源部副部長王世元。國土資源部門將進一步強化耕地質量管護，力爭從2015年開始，全面推動耕作層土壤剝離利用上升為國家政策。

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　　構建耕地保護"數質并重"的制度，已成為新時期國土資源管理部門的重大課題。

　　自2003年中共十六屆三中全會作出"實行最嚴格的耕地保護制度"的重大決策以來，中央高度重視耕地保護問題，但卻一直面臨著耕地保護實施與監管的困境。因為對地方政府而言，在耕地保護之外還有一個重要的目標，那就是發展地方經濟，致使大量耕地被占用。

　　眼下，耕地保護形勢更加復雜，面臨著更大的壓力和挑戰。適應以人為本、"四化"同步、規模與質量并重的新型城鎮化戰略，中國耕地保護肩負著多重目標：保數量、保質量、保生態"三位一體"，保資源、保節約、保權益"三保并重"。

　　近日，《財經國家周刊》記者專訪了國土資源部副部長王世元。他透露，自2013年以來，國土部已經研究起草了《關于大力推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用的通知》和《耕地耕作層土壤剝離利用技術規范》等政策文件，目前正在修改完善中，爭取盡快出臺。

　　王世元在國土資源領域工作了20多載，他表示，鑒于新型城鎮化建設和基礎設施建設需求，新增建設占用耕地將不可避免，國土資源部門將進一步強化耕地質量管護，力爭從2015年開始，全面推動耕作層土壤剝離利用（也稱"表土剝離利用"）上升為國家政策，管控性保護、建設性保護、激勵性保護并重，推動耕地保護進入新時期。

　　耕地繼續被占用的考驗

　　《財經國家周刊》：如何理解新時期耕地保護工作面臨的新要求和新挑戰？

　　王世元：應該說多年來我國耕地保護一直面臨前所未有的壓力和挑戰。

　　長期以來，我國經濟發展過度依賴投資拉動和土地資源的高消耗粗放利用，大規模的土地征收與開發建設占用了大量耕地。據第二次全國土地調查，僅1996年至2009年的13年間，全國因生態退耕、建設占用、結構調整和災毀減少耕地超過2.03億畝，其中大多數是優質耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積，相當于損失掉了180億公斤的糧食產能。當然，補充耕地的力度也很大，基本實現了占補平衡。

　　當前，我國人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻。"二調"數據顯示，全國有12個省（區、市）建設用地總量已接近國務院批準《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數。國情和省情都到了難以承受的程度。近來，習近平總書記反復強調"中國飯碗要裝中國糧"，可見耕地保護對保證國家糧食安全之重要。

　　與此同時，我國經濟社會發展呈現出新的階段性特征，處于經濟增長的換擋期、結構調整的陣痛期、前期刺激政策的消化期"三期"疊加期，各種矛盾相互交織，產業結構失衡，資源環境的瓶頸約束趨緊。隨著"四化"同步推進，各類建設不可避免還要占用一部分耕地，并且大都占用的還將是城鄉結合部的優質耕地。

　　目前，基礎設施建設和城鎮化建設被視為當前和今后一個時期促進經濟增長的重點，可以預見耕地繼續被占用在所難免。

　　首先，從新型城鎮化建設來看，解決城鎮化進程中1億進城務工農民落戶、1億人棚戶區改造落戶和中西部1億農民進城落戶等"3個1億人"問題，城鎮規模必然拓展，必然會占用耕地。

　　其次，從基礎設施建設來看，中央在全力推進鐵路、水利、環保、能源等基礎設施建設力度，比如明確提出今年全年要完成8000億元鐵路投資，"十三五"期間要建設170多個水利項目，加快"四交四直"特高壓輸電通道建設等。為了不影響國家上述重點基礎設施工程建設進度，也為了落實占補平衡、占優補優的要求，近半年來，國土部在審查的單獨選址建設項目補充耕地質量和補充水田的情況時發現，50%以上項目都是由各省（區、市）政府采取書面形式作出的承諾。今后如何履行這些承諾將是對各級政府的考驗。

　　《財經國家周刊》：面對可以預見的耕地被占的情況，國土部在新增建設用地占用耕地的管控上，將采取哪些舉措？

　　王世元：大家都知道，國土部正在開展的一項工作是"三條紅線"的劃定工作，核心是堅持保護優先。第一條紅線是劃定永久基本農田紅線。近日，國土部和農業部聯合下發了《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，要求北京、沈陽、上海、南京等14個城市先行展開周邊永久基本農田的劃定工作。我們的工作重點是將城鎮周邊還沒有劃為基本農田而且容易被占用的優質耕地優先調整為永久基本農田；第二條紅線是劃定城市開發邊界。就是精確把握好城市規模效益遞減的拐點，用土地規劃和供應的倒逼機制，科學控制城市規模、布局和發展，防止城市盲目貪大，占用大量耕地；第三條紅線是劃定生態保護紅線，劃定生產、生活、生態空間。

　　今年10月，國土部和農業部還聯合下發了《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，強化耕地保護，明確禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；要求設施農用地占用耕地的，要簽訂土地復墾協議，并積極采取剝離耕作層等措施，保護優質土壤。

　　需要強調的，國土部目前開展的一項重要工作就是全面推動耕作層土壤剝離利用。部長姜大明對此高度重視，在今年初的全國國土資源工作會議上，要求把"提高耕地占補平衡質量，保護耕地生產能力"放在首位。

　　實際上自去年以來，國土部耕地司、整治中心會同有關司局和單位已經研究起草了《關于大力推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用的通知》和《耕地耕作層土壤剝離利用技術規范》，多次征求有關部門和地方的意見，目前正在修改完善當中，爭取盡快出臺。力爭從2015年開始，推進各省（區、市）全面開展耕作層土壤剝離利用工作，做到優質耕地應剝盡剝，有效利用。

　　全面推動耕作層土壤剝離利用

　　《財經國家周刊》：如何理解耕作層土壤剝離利用的意義？

　　王世元：耕作層是耕地的精華，耕作層土壤是農業生產的物質基礎，是糧食綜合生產能力的根本保障，失去了耕作層，將永久地失去耕地的糧食生產能力。長期以來，有些地方建設占用耕地之后，耕作層土壤常被人們當做一般的土料使用甚至廢棄，由此造成了對肥力較高的土壤資源的巨大浪費。

　　大家都知道，耕作層土壤來之不易，形成時間漫長。據研究，自然形成1厘米厚土壤需要200年，形成1厘米厚耕作層土壤需要200?400年，形成20厘米厚的耕作層土壤則需要更長的時間。

　　萬物土中生，有土就有糧。面對耕地一天一天不斷被占用、不斷流失的嚴峻形勢，我們必須下決心采取有力措施，將大自然留給我們的寶貴財富耕作層土壤及時地搶救和轉移出來，做到占用優質耕地的必須實現剝離利用。

　　以每年建設占用耕地500萬畝推算，如果全部進行耕作層土壤剝離利用，我們就可以再造200萬畝以上優質耕地，或者改造中低產田350萬畝、提高耕地質量等級2等以上，就能將耕地的精華留住，讓流失的耕地"失而復得"、"起死回生"，就能做到補充的耕地一畝抵一畝。

　　同時，耕作層土壤中還蘊含大量生物種子，被譽為生物多樣性的種子庫。開展耕作層土壤剝離利用，也有利于保護生物多樣性，為有效修復各類建設損毀或破壞的土地，恢復生態環境留下更多空間。

　　目前，我國約三分之一的省份不同程度地開展了建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作，近10年來累計剝離耕地面積100萬多畝，剝離土壤2億立方米，改造中低產田120多萬畝，穩定了耕地面積，提高了耕地質量，實現了土地節約集約利用。

　　《財經國家周刊》：目前，全面推進耕作層土壤剝離工作還存在哪些難題？下一步會采取哪些措施推動這項工作全面落實？

　　王世元：確實，全面推進這項工作還面臨不少的困難和問題。主要原因是，在當前全面落實穩增長、促改革、調結構、惠民生重大舉措的背景下，國土資源部門在保障發展用地的同時，還承擔著保護耕地、維護權益的職責。本來耕地占補平衡、占優補優的壓力就很大，再推進實施耕作層土壤剝離這項工作，更難落實，壓力更大。

　　今年9月底，國土部召開了"全國耕地耕作層土壤剝離利用現場會"。可以說，這既是一次宣傳動員會，也是一次工作部署會。國土部要求各地結合本地實際情況，認真研究提出本省（區、市）推進耕作層土壤剝離利用工作的意見。

　　同時，國土部起草的政策文件也將盡快出臺，將在論證評估、方案制定、組織實施、審核把關、竣工驗收、考核評價、技術規范等方面有明確的制度規定，確保剝離利用工作有章可循、有據可依。

　　國土部已經要求各地不等不靠，本著典型引路、試點先行、以點帶面的原則，有規劃、有目標、有重點地部署開展這項工作。能夠全面開展的鼓勵全面開展；不能全面開展的也要起好步，選擇一定區域和部分項目開展試點。

　　今后，耕作層土壤剝離利用將納入用地預審內容，在項目前期論證階段予以充分考慮；要求制定好剝離利用方案，對耕作層土壤剝離、存儲、利用做出合理安排，做到與建設項目同步設計、先剝離后用地；將加強實施監管，按照剝離利用方案，做到應剝盡剝、及時利用。

　　《財經國家周刊》：由于表土剝離利用既增加了用地成本和財政負擔，又增加了項目審查報批要件環節，可能會影響建設工期，地方政府和用地單位的積極性有可能不高。請問，在促進政策落地上會有哪些舉措？

　　王世元：這首先應圍繞重大意義算筆賬，解決好思想認識問題。全面推進耕作層土壤剝離利用工作需要有針對性采取激勵與約束措施，激發責任主體內生動力，做到資金有渠道、指標有獎勵、審批有約束、市場有活力、目標有考核。

　　耕作層土壤剝離利用，是建設單位的法定義務，資金投入納入開墾費內容，由建設單位承擔。各省（區、市）可以根據耕地耕作層土壤剝離利用的需要，合理提高耕地開墾費收繳標準。

　　目前很多地方新增建設用地土地有償使用費沒有及時使用，各地還可以利用新增費開展耕作層土壤剝離利用，形成的新增耕地可用于占補平衡。

　　對建設占用耕地耕作層土壤剝離利用好的省份，國土部將運用建設用地計劃指標、城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標等予以獎勵；對未按規定實施耕作層剝離利用的，將采取相應的約束措施。

　　國土部還要求，將耕作層土壤剝離利用工作納入省級耕地保護責任目標和耕地占補平衡考核內容，并作為土地督察的重要內容，確保剝離利用工作落到市場。

　　創新激勵性保護

　　《財經國家周刊》：除了前述新增建設占用耕地數量上的管控和優質耕作層土地資源的管護外，今后，國土部在提升耕地保護質量上還將采取哪些措施？

　　王世元：從我們國土資源管理部門來講，必須用戰略思維來謀劃好耕地保護工作，統籌好經濟社會發展和耕地保護，做到數量和質量并重。

　　今后，還將爭取在"提升產能"上下工夫。通過大力開展高標準農田建設，不斷提高耕地的質量水平和產出能力。按照國務院的總體部署，我們"十二五"要建成4億畝高標準基本農田，"十三五"也要建成4億畝。我們的想法是，通過科學規劃、合理安排，逐步將全國所有的基本農田都建成高產穩產、旱澇保收的高標準農田，徹底告別靠天吃飯的歷史。

　　按照目前的投入水平，全國每年大致投入1000多億元，建設高標準基本農田1億畝。對于這么大量的資金投入，從我們國土資源管理部門來講，一直在想方設法怎么"花一樣的錢，整更多的地"。

　　人民群眾是最有創造力的，我們在廣西龍州市發現了一個很好的作法，實行"以補代投、以補促建"的新模式，即政府只負責高標準農田的規劃設計和驗收兩頭，由農民集體負責工程建設，讓農民用國家的錢、整自家的地，實現了實施者和受益者的統一，真正做到了多方共贏。

　　《財經國家周刊》：前述用地指標等傳統獎懲措施，對于推動地方耕地保護的積極性有限。有專家建議，要創新激勵性保護措施，實現中央政府、地方政府、農民、用地者等不同主體在耕地保護上目標的一致性。請問，國土部對此是如何考慮的？

　　王世元：今后，國土部將通過耕地保護機制的優化，來改善耕地保護的績效。促進地方政府產生積極耕地保護的動機，農民和用地企業能夠通過經濟激勵改變對耕地保護的態度。

　　放眼世界，能實現耕地資源合理開發利用的國家，除了運用有效的法律、行政手段外，無不重視采取價格杠桿和稅費調節等經濟手段，讓耕地保護者有合理的經濟利益，讓耕地的占用者付出必要的經濟代價。以往的經驗表明，如果繼續"重法律制度管控、輕經濟政策約束激勵"，僅僅依靠法律和行政手段，其現實效力將是有限的。

　　首先，保護耕地是國家出于糧食安全的戰略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。要達到政府和農民之間保護意愿和保護結果的統一，在法律和行政措施無法完全實現國家戰略目標的情況下，有必要創新有關經濟手段，促進保護措施的多元化。

　　其次，必須給予耕地保護任務重的地區財政支持。對于以生產糧食為主的地區而言，耕地保護量大、責任重，他們為保障國家糧食安全做出了很大貢獻的同時，收獲的經濟效益卻相對低下，發展的沖動和經濟的誘惑是他們決定耕地保護意愿和耕地使用方向的主要因素。為此，產生種地不如"種房子"、"保護耕地就是保護落后"的錯誤認識，缺乏保護耕地的主動性和積極性也就不難理解了。而對于經濟發展快的地區，由于占用耕地沒有付出相應的高成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。

　　保護好、利用好、建設好、管理好耕地，需要地方政府、農村集體經濟組織、農民、用地者等耕地管理者、使用者思想統一、步調一致，國家應從戰略的角度構建一個各方利益均衡的經濟約束激勵機制。

　　今后，國土部將加大機制研究和制度設計力度，完善耕地保護補償機制，創新耕地保護補償機制的管理模式，建立耕地保護補償機制的績效評價體系和監管體系，盡快地將耕地保護補償機制作為耕地保護的基本制度，在法律中予以明確體現，確定耕地保護補償機制的法律地位。