10月24日，十八屆四中全會閉幕次日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求有關部門積極推廣PPP模式（政府與社會資本合作模式）。

　　近一個月以來，國務院和相關部委在推廣PPP模式上頻頻發聲。9月21日《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）提出推廣使用PPP模式后，財政部密集發文，要求大力推廣PPP模式，將部分政府債務通過PPP模式轉為企業債務。

　　10月29日，負責PPP立法起草工作的國家發改委在召開的"關于加快法治機關建設"新聞發布會上也表示，將抓緊起草《基礎設施與公用事業特許經營法》（即PPP法）并上報國務院。

　　包括中央財經大學財經研究院院長王雍君在內的多位業內專家分析，面臨地方還債高峰和房地產市場頹勢拉低經濟增速的雙重壓力，采用PPP模式進行基礎設施建設是地方融資和減輕還債壓力的可行選擇。

　　但《財經國家周刊》記者獲悉，PPP立法目前仍面臨兩大關鍵性難題，出臺時間也沒有明確。雖然財政部在相關的政策保障方面向前邁出了步伐，但是面臨過往實踐中法律現狀、政府信用、能力建設、多頭監管等現實障礙，PPP項目實施仍然欠缺程序上的可操作性。

　　權責爭論

　　《財經國家周刊》記者從參與PPP立法工作的核心人士處獲悉，受全國人大法工委委托，國家發改委法規司已于今年2月正式啟動了PPP法的起草工作。經多輪調研、研討和修改，目前形成了第八稿，但仍然面臨兩大難題：一是和現有法律法規的沖突問題；二是相關部委間的行政權力劃分問題。

　　比如PPP項目投資人的選定程序問題，到底是適用招標投標法還是政府采購法，國家發改委和財政部意見分歧很大。

　　"國內做PPP項目的基本都是工程公司，對招投標法比較熟悉，對政府采購法不熟。政府采購法涉及到動用國家的錢，監管特別嚴，地方政府也不愿意用。"一位接近國家發改委的業內人士透露，國家發改委和地方政府更愿意采用招標投標法。

　　但是財政部更傾向于采用政府采購法，理由是大多數PPP項目需要中央財政和地方財政補貼，政府向社會力量購買公共服務，理應納入政府采購范圍。《財經國家周刊》記者從接近財政部的知情人士處獲悉，目前財政部正研究在政府采購法中新增一種專門針對PPP項目的政府采購方式。

　　北京資略律師事務所合伙人律師徐向東接受《財經國家周刊》記者采訪時認為，PPP立法和現行的《土地管理法》等法律法規也存在矛盾之處。中國現行法律規定，經營性土地使用權必須通過招拍掛牌方式獲取。而政府在授予特許經營權時，無法確保特許經營權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。

　　徐向東說，財政部是落實"允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營"的第一責任人；但由于歷史沿革，國家發改委是特許經營改革的第一責任人。并且，交通運輸、水利、市政工程等領域PPP項目的審批，還涉及到行業主管部委。

　　"最難的就是責權利的劃分問題，即所謂的條塊分割。"上述接近財政部的知情人士透露，財政部曾向國務院法制辦申請也作為PPP立法的主體之一，但目前尚未見明確說法。10月9日，財政部還專就PPP立法工作召開過研討會。

　　推廣之艱

　　在PPP立法千呼萬喚難出臺的背景下，財政部在PPP項目政策保障方面向前邁出了步伐。9月23日，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文），對PPP項目的風險分配、項目的評估論證、合作伙伴的選擇、財政支持、項目的績效評價等PPP立法要點均作了明確規定。

　　10月28日，財政部又依據國發43號文印發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，明確鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，并明確在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過PPP模式和地方政府債券解決后續融資。

　　《財經國家周刊》記者從地方財政部門獲得的一份文件顯示，財政部同時于10月下旬下發了《關于報送適宜開展PPP模式項目的通知》，要求各省財政廳在地方融資平臺存量項目中選出適宜開展PPP的項目，主要為本身具有一定收益或者有收益但現金流無法全面覆蓋項目成本的項目，并從篩選出的項目中再優選15?20個項目書面上報至財政部預算司和金融司。

　　分析PPP模式的削債能力，清華大學建設管理系教授王守清認為，對于用戶完全或部分付費的項目，采用PPP模式是可以減少一些政府債務的，但"不能期望通過PPP解決地方政府債務問題"。

　　北京大岳咨詢公司總經理金永祥認為，地方政府融資平臺存量項目中，未開工的項目和已經完工的項目比較容易轉成PPP項目，但是量小。在建項目因為責任難以劃分，轉成PPP項目比較難。上海濟邦咨詢董事長張燎也認為，在建項目轉成PPP項目不容易，因為投資者不容易判斷項目資產價值。

　　王雍君同時分析，地方債納入預算管理后，主要的融資渠道應該來自于地方債自發自還，PPP模式可以作為一種輔助的融資方式，具體還有很多的不確定性，不太可能成為融資的主要手段。

　　上海市協力律師事務所高級合伙人周月萍還認為，財政部發布的76號文也有其明顯局限。一是效力等級較低，對PPP項目實施的法律保障作用有限；二是對于關系PPP項目實施的投資回報方式、政府承諾、有限追索、終止補償等重大事項均未涉及，對于PPP項目立項審批、部門協調等各個流程和具體做法也未作規定，仍然欠缺程序上的可操作性。

　　面臨上述瓶頸，PPP模式的推廣還有很長的路要走。