本報記者 商灝 北京報道

　　 政府如何為改變農民弱勢地位做最根本的努力？連續第十一年聚焦“三農”的2014年中央一號文，首次提出賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。這一空前的涉農“土地制度改革”動向引發市場密切關注。社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英接受《華夏時報》記者專訪時說，本次土地制度改革有可能產生倒逼效應，即承包權最終也可交易，政策或因此有調整空間。

　　探索集體經濟改制的路徑　

　　 《華夏時報》：我們注意到一號文在最受市場關注的涉農“土地制度改革”上，似乎被認為有空前的力度，也有更明確的政策細節，你對此怎樣看？如何評估這項所謂重要改革對農民經濟地位將要帶來的改變？

　　 黨國英：農地中經營性建設用地的流轉，事實上在發達地區早就“流”過了，也一直在流轉，而且是對外流轉。

　　 在不發達或欠發達地區，也可以找到一些這樣的地，但這樣的地不多，因為那里鄉鎮企業不發達，也沒什么人去那里流轉土地。若非農企業弄上幾畝地與當地村民的地攪在一起恐怕會因為無法連片而難以展開經營，因此意義不太大。如果能夠利用鄉村的經營性建設用地蓋起所謂小產權住房，可能有一定意義。但政策并不允許這樣做。

　　 文件中提到的經營性建設用地，其與鄉村中一般的建設用地，其實不好區別。有些地方經過特別的操作，有可能把經營性建設用地的范圍擴大，搞不好農民的宅基地只要農民愿意也會被擴大進去。

　　 文件中提到農民住房可以抵押、交易，但我估計銀行不會收押。這個將來有看頭。因為，宅基地不能流轉和抵押，而住房卻可以，全世界都沒有如此說法。若住房抵押了，住房下面的宅基地如何抽走？相關的規定之所以如此規定，可能出于某些特殊原因，當可理解，然而在有些地方卻也由此出現了混亂。所以這條規定仍屬探索試點。

　　 有關耕地的流轉，有種說法叫做承包權不流轉，經營權流轉。這一政策的設計其實存在一定缺陷。過去耕地沒有區分承包權和經營權，但實際上卻一直在流轉。區別之后，經營權長期還是短期，這又是一個問題。如果長期流轉并一次性交租金，就等于出售經營權，這樣一來，農民手中擁有承包權有何意義？

　　 文件最后提到了股份合作，這在長三角和珠三角地區已有普遍推行。所謂股份合作，實際等于將集體財產拆成股份量化固化到每個農民頭上。文件提到這種股份可以交易，農民也有“退出”股份的權利。這種“退出”的權利，意義重大。因為，集體財產肯定包括了土地。特別在珠三角地區，農村集體財產已主要是土地。所謂退出，意味著退出集體產權架構，退出的農民將不再是其中一員，這樣農民將不再擁有承包權。這種架構實際是讓經營權和承包權因難以分割而成為股權。假如某個鄉村有一百個農村家庭，其股權都被一個人收走，則那里的所謂農村集體經濟便將消亡，實際將成為私有制經濟。這一點，具有非常重要的意義，這是集體經濟解體的路徑。但文件最后卻提出要壯大集體經濟，這實際就是試圖要為集體經濟改制提供路徑。

　　 文件除了提到經營性建設用地的流轉、一般農地流轉中的承包權經營權分離、農民住房財產權可以流轉，還提到工商企業到農村租地要實行風險保證金制度，以防租地之后交不起租金。這是一個新意，但農業部早期就曾有過這個想法。我贊成實行這個制度。

　　可能產生倒逼效應

　　 《華夏時報》：中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文最近提道，農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。你認為這種探索對于土地制度本身的變革意味著什么？其歷史意義何在？

　　 黨國英：如果是經營權三五年出租，銀行不會收押。如果經營權長久租售，并一次性付清租售金，那樣的話銀行就可能會收押，銀行最終可以因借款者還不起錢而出售他的這塊土地的經營權，這意味著這塊土地的承包權已無意義。所以，關鍵是要看經營權流轉的期限長短。我并不是認為經營權和承包權不能分離，而是要看分離的程度，要看分離合約的內容，它會影響到經營權的價值。農民在承包權上留有的話語權越多，經營權就越不值錢，銀行就越不愿意收押。

　　 所以這項改革長期看，承包權和經營權要捆在一起。現在條件不成熟，可以采取別的制約措施。比如規定最多能賣多少地、誰能買等等，也應加快城市化步伐，不讓農民短期內將地都賣掉。

　　 如果一定要將承包權和經營權分離，反倒不利。農民有可能普遍都把經營權一次性出賣，而不是出租。因為并未規定經營權只能用出租的方式流轉。

　　 由此來看，保護承包權的政策初衷未必能達到。

　　 所以，本次土地制度改革有可能產生倒逼效應，即承包權最終也可交易，政策或因此有調整空間。

　　 《華夏時報》：有輿論認為中央一號文將推動新一輪農村改革，針對的病根是城鄉二元結構體制，瞄準的目標是健全城鄉一體化發展體制機制，把握的要義是城鄉統籌聯動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。你是否同意這一邏輯？

　　 黨國英：本次一號文確實比過去要有綜合性，觸及的改革面比較大，特別是在推動糧價市場化的問題上更具有決定性作用。

　　 對于推動要素市場的改革，三中全會已給人們展示了一個光明前景，但現在只能說是開了個口子，將來會產生倒逼效應。應該說，有利于市場化，但前景究竟有多么輝煌，還很難說。

　　 《華夏時報》：一號文提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，這被認為承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。也有人認為實為四權分離，因為還有一個收益權，這是農村金融的實際可操作的資產權。你同意這類判斷嗎？

　　 黨國英：農村改革當時的第一次所有權和承包權分離改革，可以說有一定意義，那實際上是要把所有權架空或變小。當承包權因此逐漸變大變強，并“增人不增地，減人不減地”，現在又提出承包權永久不變，此時一定要認識到，土地的集體所有權與個體承包權已完成分離，所有權已無價值，已被消滅。

　　 第二次承包權和經營權分離改革，也是同樣的邏輯：經營權一旦做大做強，承包權有何意義？所以，當第二次分離開始的時候，第一次分離已經結束，而非本質上幾線并列的改革。

　　 將來如若還要繼續推動分離，那就要將經營權做大做強，逐漸使承包權沒有意義。未來，經營權流轉合同才是真正有價值的東西，全社會也將只認經營權。

　　農民權利要與城市化進程匹配

　　 《華夏時報》：你認為中國弱小農的格局如何才能得到根本改觀？今后還應如何進一步擴充農民的財產權？如何進一步坐實農民的土地產權？你贊同私有化并配套廢除戶籍制度嗎？

　　 黨國英：未來將建立城鄉統一的戶籍制度，本次一號文已提到這一點，這很正確。從人的基本權利上看，一個人在哪里有工作、有合法住所，就可以在哪里登記戶口，這體現人身的平等。至于人的財產權的平等還是要通過深化的漸進的改革來實現，目前只是一個過渡性安排。最后，要改變經營規模一向較小的農民的弱勢地位，歸根結底要讓農民掙錢多。掙錢多了經濟地位自然提高。但如果是依靠非農產業掙錢多，則農民將不再是農民。因此一定要讓農民在農業中掙錢。這意味著讓農民成為農場主，否則一切都是白說。要實現這個目標，就要讓越來越多的農民進城不再當農民。否則大量土地依舊被分割，農場主如何出現？

　　 將來承包權和經營權都可以流轉，只要符合規劃符合用途管制，就不分建設用地的其他用途，即便宅基地，也可以流轉。

　　 《華夏時報》：單純對農民個體進行賦權有無可能會讓利益結構更為畸形？

　　 黨國英：完全有這種可能。俄羅斯原先的改革很快就使得私有化證券集中于少數人手中，所以，一定要有些規矩建立。我的觀點傾向于，不要害怕承包權流轉，但，第一，承包權的流轉只能限于在現有農民之間流轉，這個政策可以實行10到20年。第二，要有對最大規模的限制，不能允許一下子流轉數千畝土地。由于城市化的規則還不配套，政策還跟不上實際需要，所以，甚至可以考慮給農民反悔權，并明確在合同里寫清楚，以保護農民利益。農民的權利要與城市化進程相匹配。

　　過渡期要按中央意見辦

　　 《華夏時報》：未來作為集體產權主體的合作組織如何避免具有政治屬性，如何避免實際上淪為行政力量和工業資本下鄉套利的怪胎，如何避免權力尋租？如何才能“處理好政府和市場的關系”問題？

　　 黨國英：首先要學習廣東南海市政經分開、公共性事務和經營性事務分開的經驗。對于農村經濟組織的股權交易一定要加以探索，要有設計，不能太冒失。

　　 《華夏時報》：我們看到，十八大以來的歷次討論，尊重現有條件、回歸統分、約束過度規�；�生產、強化農業組織能力和內生能力、生態化可持續化，已獲得高層的重視，改變了此前私有化產權一體化產業化一邊倒的局面。那么，中國有無可能出現土地流轉的雙軌制？

　　 黨國英：只要堅持農民自愿的原則，其他定價方式均無意義。若政府定價，反倒將價格抬高。

　　 《華夏時報》：一號文多次提出推動修訂相關法律法規。那么，包括修改農村土地承包法、物權法等,包括承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，作為全面深化改革的重要內容，下一步將會有怎樣的推動？如何處理好堅持頂層設計、長遠立法與試點結合之間的關系，以確保改革紅利最大釋放并用之于農？

　　 黨國英：第一，目前關于土地制度，或應有一個基本法作為母法來約束其他一系列的法規。這個基本法可以確定一些底線。第二，現有的一些改革措施，特別是一號文的內容，要將其看做是過渡性的東西。而在過渡期，地方要按中央的意見辦，否則就會亂套。明確規定即使在過渡期，也不要自行其是。因為這牽涉到農民的重大利益。第三，改革的方向是市場化。