張旭東
[ 說到底電力改革就是電價的問題。決定提出的政府定價的范圍中網絡型自然壟斷環節,就涉及電網輸配費、油氣管網輸送費 ]
能源改革被外界賦予很多猜測,但《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》全文只有一次直接提及能源。
全文第51條,提出“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系,劃定生產、生活、生態空間開發管制界限,落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。”
在環保和資源性產品價格改革方面更多論述了能源資源改革。其中第53條提到,實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革,全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。
堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則,逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍,調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途,有序實現耕地、河湖休養生息。
建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制,提高工業用地價格。堅持誰受益、誰補償原則,完善對重點生態功能區的生態補償機制,推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場,推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度,建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制,推行環境污染第三方治理。
在諸多價格中,能源資源的價格長期被扭曲,不能完全反映能源的供需和真實價格,資源的外部性成本沒有納入價格中,造成環境逐漸惡化。
中國石油大學中國油氣產業發展研究中心主任董秀成談及能源價格改革,認為“通過能源價格市場化改革,完善能源價格形成機制,適度提高能源價格,可能緩解當前經濟、能源、環境三者失衡的矛盾”。
資源性產品價格改革一直在推動,去年發改委推動階梯電價在全國推行。今年初,電煤并軌,煤炭價格實現完全市場化。緊接著,成品油價格機制調整,調價周期縮短,更加緊跟國際油價,成品油價格也更趨市場化。
以“市場凈回值法”為特征的天然氣價格形成機制也在全國實行,以市場化方式形成省級天然氣門站價格。并提議探索階梯氣價的模式,保證民生的同時實現天然氣市場化定價。
至此,煤電油氣中只有電價仍然停滯。即便如此,仍然有光伏電價補貼標準、核電標桿電價、新的環保電價等諸多政策推出。
決定提出,將完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革,放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。
一位熟稔能源改革歷程的官員對記者稱,2002年電力改革的核心訴求就是要形成電價市場化機制,但停滯在廠網分開、主輔分離,后續進展并不好,說到底電力改革就是電價的問題。決定提出的政府定價的范圍中網絡型自然壟斷環節,就涉及電網輸配費、油氣管網輸送費。
三中全會前有消息稱,電力改革將加強對電網的監管,核定核實的利潤率,同時油氣管網公司也納入國家能源局的監管之下。
上述官員對記者說,價格機制是能源資源體制改革的核心,價格由市場形成,將會指導市場行為,企業的投資行為也會圍著價格信號轉,價格改革到位,能源資源改革就到位。
決定還提出建立公平開放透明的市場規則。改革市場監管體系,實行統一的市場監管,清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。這部分涉及能源資源礦產權出讓、糾紛、企業參與準入的問題,預示政府職能將更多體現在監管方面,涉及政府審批的流程將會有大的調整。