李鐵

　　推進城鎮化的改革實際上是一場全面深刻的社會變革，尋找好的改革方法和實現路徑，才能達到城鎮化改革穩步有序的推進效果

　　文/國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任 李鐵

　　城市發展和城鎮化問題，現在越來越多地得到人們的關注。當然也不可避免地存在著許多爭論。如果僅僅是作為理論探討，并不可怕，因為停留在筆墨官司上，對于人們的生活沒有太大的實際意義。可是當爭論演變到政府決策的層面上，將會影響到千家萬戶的生活. 畢竟我們僅有的這些國民資源經不起錯誤決策的折騰，而這些都是廣大人民群眾和企業家嘔心瀝血所創造出來的公共資源和社會財富。

　　尊重規律，前提是要下決心。盡管我們都知道推進城鎮化的改革面臨著重重阻力。但是，如果決心已下，只是方法和實現路徑的問題。好在十八大已經明確了城鎮化發展戰略問題，但是落實到具體操作層面上，肯定還有漫長的路要走。

　　城鎮化問題的提出

　　和理解中的偏差

　　20世紀末，中國政府提出了推進城鎮化發展戰略，意圖解決長期以來困擾中國農村發展的深層次體制矛盾，通過促進農村人口向非農產業轉移，向城鎮集中，緩解農村勞動力嚴重過剩的壓力，并增加城鎮人口，帶動消費需求，刺激國民經濟增長。然而，這一政策的提出，必須要面對自改革開放以來，城鄉分割制度和等級化行政管理體制所引發的日益固化的利益格局。

　　偏差主要集中在3個方面。一是對于城鎮化的理解往往偏重于城市的規模和城市的建設。比如理論界的城市規模效益理論。這種觀點忽視了大中城市在行政等級化的城市管理體制下，對于新興的有活力的小城鎮的剝奪。如廣東、浙江、江蘇的縣級市、地級市發展速度之快，城市建設水平之高，在相當程度上依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實現人口的轉移，從沿海地區一些小城鎮發展的歷程看，一些傳統體制下的小城鎮已經發展到幾十萬人，吸收農村勞動力最具優勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。城市規模效益理論也忽視了城市對于農民的排斥，在城市福利化傾向隨著城市建設水平的提高日益加劇時，這種排斥已經成為固化的利益格局。例如，對農民工進城務工就業設置障礙，亂收費，制定歧視性政策，繼續在大中城市限制農村人口落戶等。

　　二是對于城鎮化發展的進程要求較高，往往以西方發達國家城市發展的現狀作為我們學習和參考的借鑒。無論是在理論界的研究還是在一部分地方政府的決策過程中，似乎在推進城市化過程中，都是按照一種美好的預期、花園似的城市、可持續發展的環境和生態、高素質的人群、現代化的基礎設施等等，只有這樣才能體現出中國經濟快速發展的實力。甚至在一些部門下達的文件中要求，城鎮化建設的高標準、高檔次，要面向未來。可是，最容易被忘記的是中國的國情，中國有近9億農民仍被排斥在城鎮化進程之外，他們沒有很高的素質，因為他們的收入很低，無法讓他們享受高水平的教育；中國的農村仍很貧窮，只有在大批人口從農村轉移出去之后，農村的面貌才能從根本上發生改變。過于理想化地追求城市建設的目標，往往是在抬高城市建設成本的同時，拉大了城鄉差距，提高了農民進城的門檻，結果與城鎮化提出的本義背道而馳。中國的城鎮化需要一個漸進的過程，要讓農民和一些適應我國勞動力要素特點的企業能有較低的門檻進入，才有助于在低成本的城鎮化道路上完成人口的轉移。這里最重要的問題是如何實現在市場經濟體制條件下完成城鎮化進程，以公平的方式促進不同等級、規模的城鎮共同發展，促進最有能力吸引就業、最富有活力的新興城鎮的發育、成長和壯大。

　　三是理論家照抄照搬發達國家的經驗和理論，往往忽視中國的國情和發展軌跡的不同，決策者則受到利益的約束，無論是部門還是地方政府，由于利益的誘導，所形成的決策常常會出現偏差。簡單地說，城里人考慮的城市化問題，肯定是偏向城里人的。從實際情況看，無論是理論家還是政府公務人員，以發達國家城市作為參照和借鑒，在呼吁重視規模化的城市效益，強調提高城市建設水平和檔次時，作為城市建設的直接受益者提出的理論假設，也是希望自身所處的城市發生變化，加快城市基礎設施建設速度，提高城市環境質量。因而所提出的觀點和政策措施大多是有失公允的。

　　地方政府從管理和干預企業經營中解脫出來后，將工作的重心轉向城市建設，動力之一就是希望從計劃經濟的盤子內獲得更多的資源收益，通過城市建設滿足城市居民的需求，提升政府管理者的政績。主管部門在可分配資源日益減少的情況下，也希望加大城市建設力度，增加掌握計劃經濟資源分配的權限，維護部門利益。

　　推進城鎮化改革的

　　實現方法和路徑

　　要把改革攻堅和阻力較小的改革分頭推進。在城鎮化進程中，改革難度較大的諸如：涉及上億人口的戶改、土地出讓制度改革和城鎮行政管理體制改革，可考慮分期分批制定長期目標，穩步有序解決。而矛盾較小的例如，已經在城鎮長期定居就業、舉家遷徙的外來人口，應該一次性放開解決。既可以減少城市戶改的壓力，也會由于徹底解決了長期積累的矛盾，獲得這批人對改革政策的擁護。我認識的很多人，都已經是城市白領，甚至在重要的事業單位擔任一定的領導職務，或者是中小企業家，由于沒有戶口，對社會怨氣很大。他們已經對城市貢獻很多，把他們盡快地一次性納入城鎮化進程，應該是現在難得的一次對社會群體利益釋放的利好政策。據統計，在城鎮舉家遷徙地外來農村人口就有接近4千萬。如果包括城鎮間流動人口，可能還要增加幾千萬。西方國家對于外國移民還要定期實行大赦。我們的戶籍制度僵化了50多年，應該有一次較大規模的贏得民心的戶改動作。

　　要充分利用我國的城市管理特點，在城市管轄的行政區域內，調配資源，解決人口的空間配置和整合。目前我國各大城市由于感覺到人口膨脹的壓力，紛紛提出合理控制城市規模的建議。其實，相對于城市管轄的行政區域，我國的大城市人口并不算多。特大城市周邊的中小城市和建制鎮還有較大的吸納能力。北京市有2100萬人口，其實其中有一部分人生活在周邊的市轄區和建制鎮內。這些市轄區和建制鎮還有較強的吸納能力。如何通過市場化的方式，給與這些實際作為獨立城市的市轄區和建制鎮更多的發展權，并通過軌道交通把這些城市與北京的主城區連接起來，應該從規劃上予以統籌。這種方式應該是高等級城市戶籍改革的方向，而不能以主城區壓力過大為借口，排斥整個行政區的外來人口。

　　要承認我國城鎮化發展相對落后的現實，降低各城市盲目追求政績效果的發展預期。這里既涉及到公共服務水準制定標準過高的問題，也涉及到基礎設施建設貪大求洋的問題。也就是說，要降低城市的門檻，給外來人口提供與他們收入、教育水平相適應的生存空間。廣東已經允許外來人口自辦民辦學校，僅東莞市，70％多的農民工子女在民辦學校就學。而我們的一些城市，既不允許降低辦學標準，又不能全部解決外來人口入學問題，而以此為借口排斥外來人口。城鎮化的改革要求以實事求是為準則，面對如此眾多的農民進城落戶，享受同等公共服務水平，很難一蹴而就達標，還是應該有一個循序漸進的過程。

　　城鎮化的改革要突出重點。放開戶籍管理體制，從解決長期舉家遷徙的外來人口入手是重點；提高農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發也是重點；改革城市間的行政管理體制；降低設市標準也應該是重點。中國現有6.9億統計上的城鎮人口，只有658個城市，顯然城市的比重相對于人口來說不相適應。即使我們把全部近2萬個鎮全部設市，我國的城市也不算多。從現實來看，解決設市問題，也有利于調動中小城市加快戶改進程的積極性。據統計，我國鎮區人口在5萬人以上的建制鎮有754個，率先把這些經濟實力較強、鎮區人口已經形成一定規模的鎮改“市”，我們的城市數量也就在1400多個，至少比現在的城市數量多了一倍多。如果在戶改的同時，實行設市的改革，也算是在推進城鎮化的城市行政管理體制改革中邁出了實際的一步。而且也會受到這些城鎮政府的強烈支持。

　　要尊重地方在城鎮化改革的首創精神。要把頂層設計和地方實踐相結合。近些年各地在推進城鎮化的進程中，多多少少都進行了不同程度的改革。有的是著重于長遠目標，有的是受利益驅動，但實際效果可能對未來的改革經驗的總結起到了良好的按照作用。我們在堅持了十幾年的改革試點實踐中，許多好的經驗最終都轉變成了國務院的有關政策。例如鄉鎮合并，取得了減少行政資源擴張的好作用。戶改也是在多年的試點經驗總結中才逐步出臺。地方行政管理體制改革中，95年由國務院11個有關部委在小城鎮方面實現的探索，積累了很多經驗。有的雖然曾經因各級政府的阻力而倒退，但經過多年又被地方政府重新實踐。值得一提的是浙江開展的小城市試點，就是力圖重新劃分市鎮的事權，為新興的以建制鎮為基礎的中小城市發展提升活力。然而政策還是僅停留在地方層面，關鍵的設市問題仍然得到解決。

　　推進城鎮化的改革涉及到方方面面，實際上是一場全面深刻的社會變革。這里不僅僅是戶籍管理制度改革、土地管理制度改革和城市間的行政管理體制改革，還要涉及到中央和地方各級政府的事權劃分，分稅制改革如何深入到地、縣、鎮，城市基礎設施的融資和運營的管理改革，如何提高服務業發展的有關政策措施，城市規劃體制的變革等等，因篇幅有限，不能一一贅述。我們既不能把改革想得過于簡單，同時還要堅定信心，堅持不懈地推進改革。前提是要尊重國際和國內城鎮化發展的普遍規律和特殊規律。在兩者有機結合的基礎上，尋找到好的改革方法和實現路徑，才能達到城鎮化改革穩步有序的推進效果。