51.27%只是統計學意義的城鎮化率，我國戶籍城鎮化率只有35%

　　李正豪

　　編者按/作為今后十年中國經濟的引擎，城鎮化日益成為熱點話題。近日，在“2012崇禮中國城市發展（冬季）論壇”上，《中國經營報》記者針對城市化發展模式轉型的要點和難點，專訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵。

　　李鐵表示，我國城鎮化率達到51.27%，實際上是指統計學意義上的城鎮化率，前提就是2億農民工和7500萬流動人口已經完成了非農的轉移，這當然是一項非常大的成就。另一方面，我國的戶籍城鎮化率只有35%，與目前的統計數據相比，存在著16個百分點的差距。如果我們今后制定的任何有關城鎮化的政策，仍然過多地關注城市形態的改變，忽視2億多非農轉移人口公共服務的改善，新型城鎮化就很難成為一種制度性的變革。以下為李鐵對新型城鎮化的觀點。

　　制度性變革應關注人

　　我們可以首先解決20%的已經舉家搬遷的農民工的問題，這部分大約有4000萬人口，他們已經在城市里生活十幾年了，但還沒有城市戶籍，可以首先考慮解決這部分人的問題，再分批次地解決其他人的問題。

　　我們認為，2億多人口的非農轉移在道德上仍然是不成功的，因為我們的城鎮化伴隨著大量的低價征地，沒有低價征地和低廉的勞動力價格，我們不可能形成那么多投資機會，不可能完成這么多人口的非農轉移。

　　每當談到土地價格的問題，大家更加關注的是房地產用地，其實，我國工業用地的規模遠遠超過了房地產用地，而且工業用地是零地價，甚至是負低價，在這一塊各級政府都是賠錢的。因為各級政府都要招商引資，就利用低廉的土地成本引來企業，帶來大量勞動力。沒有這種特殊的制度安排，城鎮化也達不到現在的目標。

　　我國的城鎮化走到今天這個程度，不能說過去的制度都是好的，也不能說都是壞的。城鎮化還是要往前推進的，但要解決問題，首要解決的就是非農就業的問題。同時，我們要看到，過去各地政府的城市建設投資，開發商是最大的獲利者,實際上，城市戶籍居民才應該是最大的獲利者。那么，今后的利益格局如何協調呢？另外，如何啟動非農轉移人口消費的問題也要更大的勇氣和魄力。

　　因此，我們面臨的不是簡單的城鎮化問題，是在一個既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農民工和7500萬流動人口能否成為決策的出發點，將會決定新型城鎮化是否成為一種制度性的變革。

　　2億多非農轉移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環境當中尋找更好的辦法。舉例來說，我們可以首先解決20%的已經舉家搬遷的農民工的問題，這部分大約有4000萬人口，他們已經在城市里生活十幾年了，但還沒有城市戶籍，是否可以首先考慮解決這部分人的問題，再分批次地解決其他人的問題？我認為這是可行的。

　　變革的四個重要方向

　　新型城鎮化本來可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過去常見的政府投資帶動，我們需要拭目以待。

　　看到各種改革提法的時候，我更關注的是這些提法能否轉變成為實際的行動。城鎮化的各種提法目前可以說都還停留在表面上，還沒有深入地揭開我國城鎮化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關系的化解。這些提法很可能在傳統習慣的勢力和觀念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮化本來可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過去常見的政府投資帶動，我們需要拭目以待。

　　我認為，實現新型城鎮化的制度性變革可能從以下幾個方面考慮：

　　首先，應該從關注城鎮化數量的增長向關注質量的增長轉變，可以從關注數量的擴張向關注質量的擴張轉變。實際上，我國的戶籍城鎮化率只有35%，與目前的統計數據相比，存在著16個百分點的差距。2億農民工和7500萬流動人口在城市還沒有享受到同等的公共福利，這些人口算不算已經城市化的人口，目前還是眾說紛紜。有些學者認為，這部分人口只能算半城市化的人口。如果我們今后制定的任何有關城鎮化的政策，仍然過多地關注城市形態的改變，忽視了人的公共服務的改變，無法啟動農民工以及流動人口的消費，質量型的城鎮化就難以實現。

　　其次，應該從錦上添花型的城鎮化向雪中送炭型的城鎮化轉變。中國城鎮化正處于高速增長的時期，是一種后發的城鎮化，后發的國家通常都是以先發的國家為參照，我們所面對的是發達國家上百年的城市化發展歷程，因此更容易將歐美國家表面的城市形態搬過來，沒有將城市化的實質性內容搬過來。在這種情況下，我們的決策者提出的治國和治理城市的標準，也是以發達國家為參照系的，更多的是從表面上參照的；城市的長官在決策的時候，也更加關注城市地表上視覺的變化，忽視實質上的改變。雪中送炭型的城鎮化要求國家和城市政府更多地解決城市居民、城鄉居民生活中、就業中急需解決的問題。

　　再次，我們的城市管理應該從粗放型的管理向集約型的管理轉變。首先要改變土地的粗放型利用，譬如，與歐美國家相比，我國的馬路特別寬，堵車卻很嚴重，我覺得其中的一個原因就是，我國的土地拿得太便宜了，因此我們利用和珍惜土地等資源的程度就下降了。為什么歐美國家的城市都是修地鐵呢？就是因為他們土地太貴了，不舍得用來修路。我們是零地價甚至負地價，給農民的補償又非常低，這導致了我們的資源利用率非常低，這個轉型恐怕是很重要的環節。當然，從粗放型到集約型的轉變也不是僅僅體現在土地利用方面。

　　最后，城市融資模式需要轉型。融資模式的轉型現在面臨的最大問題就是債務，高速增長的需求，譬如人口的聚集，基礎設施的壓力很大。現在城市融資模式基本上是以土地出讓為主，城市投資方面的各種債務看起來是金融問題，實際上都是土地問題。金融專家講起來城投債頭頭是道，可是最后還款靠什么呢？還得靠土地出讓。對比來看，西方國家城投債還款主要靠土地基礎價格還款，特別是不動產稅等各種稅收。我們在城市發展過程中一直都不大敢提基礎設施價格，很多應該解決的事情都沒有解決，譬如國有企業運營效率較低的問題，但是融資模式不轉型，我們現在面臨的很多問題看起來是很難解決的。再以土地問題為例，假設現在國家強制解決土地問題，城市政府就有可能沒法運轉，這個問題怎么辦？

　　新型城市化需要面臨的實際問題有很多，還包括決策由短期化向長期化轉型等，都是一些制度行為，涉及全方位的制度改革。現在，很多研究城鎮化的專家、學者，張口閉口大中小城市，還沒有意識到新型城鎮化的轉型關鍵在于制度、體制的轉型，關鍵在于方式和觀念的轉型，這是要不得的。

　　鏈接

　　新型城鎮化六大指導原則

　　近日，全國城鎮化規劃草案已經基本成型，擬定了新型城鎮化的六大指導原則：

　　第一，體現以人為本的理念，著力提高人口城鎮化水平，降低城鎮準入門檻。

　　第二，堅持城鄉統籌，把推進城鎮化和工業化、農業現代化緊密結合，以工促農、以城帶鄉，實現城鄉經濟一體化發展。

　　第三，合理調整優化城市群格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調。

　　第四，以大帶小，把大中城市和小城鎮連接起來共同發展。

　　第五，集約高效，合理控制建設用地規模，合理設置城鎮建設標準。

　　第六，完善城鎮的功能，改善人居環境、基礎設施和公共服務。