文/吳亞平

　　細則放寬民間資本投資鐵路的領域，同時拓展了民間資本投資鐵路的方式，如通過設立鐵路產業投資基金、支持鐵路企業股改上市、融資租賃、信托計劃等多種方式，參與鐵路建設

　　2012年5月，鐵道部發布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），引來社會上對鐵道部鼓勵引導民間投資誠意的質疑，有人甚至認為《實施意見》“有些像中央給的時間緊迫而被迫交卷的感覺”，“實質性的改革啥也沒有”。但我們認為，對民間資本投資鐵路的問題需要作理性分析。

　　一、鐵路領域民間投資現狀及鼓勵民間投資的政策沿革

　　長期以來，鐵路投資主體單一。目前鐵路運輸業固定資產投資中，僅有少量民間資本和外商投資，國有投資尤其是中央投資占絕對主導地位。2010年數據顯示，從鐵路投資項目隸屬關系看，由鐵道部作為投資主體或出資人代表的中央項目投資占比高達86.7%，其余為地方項目投資，其中絕大部分又是地方政府和地方國有企業投資。從不同所有制類型看，國有投資占比高達91.5%，國有及國有控股投資占比更是高達96.8%，民間投資占比僅為2.7%。

　　針對鐵路投資主體單一、運營主體壟斷狀況，為擴大融資來源，早在2005年2月，國務院發布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》提出，允許非公有資本進入包括鐵路在內的壟斷行業和領域。2005年7月，鐵道部發布《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，提出要按照“平等準入、公平待遇”原則，在鐵路建設、鐵路客貨運輸等領域對社會資本開放。2006年4月，鐵道部又聯合有關部門發布了《關于繼續開放鐵路建設市場的通知》，對鐵路建設市場的設計、施工、監理業務擴大開放范圍。2010年5月，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新36條”），提出鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。探索建立鐵路產業投資基金，積極支持鐵路企業加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設領域的渠道和途徑等。

　　二、《實施意見》的兩個亮點

　　鐵道部發布的《實施意見》提出了“鼓勵民間資本投資參與建設鐵路干線、客運專線、城際鐵路、煤運通道和地方鐵路、鐵路支線、專用鐵路、企業專用線、鐵路輪渡及其場站設施等項目”“鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運輸服務業務”等14條具體意見。與此前出臺的政策相比，《實施意見》有兩個亮點：

　　一是放寬了民間資本投資鐵路的領域，在投資范圍上對民間資本沒有限制。如打破鐵路工程建設中長期寡頭壟斷的局面，鼓勵民間資本進入鐵路工程建設領域。又如，鼓勵民間資本參與鐵路技術創新，投資鐵路新型運輸設備等的研發、設計、制造和維修，平等參與設備采購投標等。

　　二是拓展了民間資本投資鐵路的方式。如民間資本不僅可以直接投資建設鐵路，還可以通過設立鐵路產業投資基金、支持鐵路企業股改上市等方式以及融資租賃、信托計劃等多種方式，參與鐵路建設。

　　三、僅有《實施意見》是遠遠不夠的

　　自“十五”末出臺鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的政策以來，迄今非公經濟投資鐵路鮮有成功案例。例如，浙江金溫鐵路。該鐵路由港資與當地政府和鐵道部合資修建，1998年建成通車，是我國第一條合資興建的股份制鐵路。由于資金清算和運輸調度上的問題，最終港資退出，金溫鐵路收歸國有。又如，作為鐵路投融資體制改革試點的第一個民間資本參與投資的衢常鐵路項目，于2005年啟動，2006年變更股權，2007年民間資本徹底退出。再如，由鐵道部、河北省、山西省和兩家民營企業合資建設的石太客運專線，自2009年建成以來，一直處于虧損狀態。

　　上述民間資本參與投資鐵路項目效果不理想的原因不盡相同，但都與鐵道部門壟斷經營、政企不分的體制環境有關。不打破行政壟斷，不改革政企不分的體制，僅僅在政策導向上歡迎民間資本進入，實際效果會相當有限。

　　四、理性看待鐵路領域擴大民間投資

　　除了體制機制制約民間資本進入鐵路領域外，鐵路的行業屬性也是制約民間資本進入的一個客觀因素。鐵路運輸服務要實施統一有序的調度，路軌、車站、乘務、倉儲、結算等各個環節要高度配合。鐵路投資建設和運營的各項投入要素的價格早已市場化，而鐵路服務具有較強的公共產品特征，產出（運輸服務）價格受政府管制，無法隨成本和供求關系及時調整，具有典型的“兩頭經濟”行業特征。這些無疑會影響民間資本投資鐵路的收益，增大投資風險。對民間投資進入鐵路領域的前景應理性思考，避免陷入情緒化。

　　1.總體上看，鐵路投資效益不高。目前鐵道部資產負債率大約在60％左右，今年1季度凈虧損近70億元。從世界范圍看，鐵路都不能算是一個盈利性比較好的行業，與同樣具有自然壟斷性的市政基礎設施相比，鐵路對民間資本的吸引力總體上要差一些。

　　2.鐵路只能是極少數資金實力強大的民間資本的投資領域。鐵路是一個典型的資本密集型行業，投資額大，回收期長。特別是高強度的鐵路基礎設施投資，實力較弱的民營企業很難承擔。有實力的民間資本，其適宜進入的領域主要是效益較好的部分客運專線、城際鐵路和煤運通道等項目。

　　3.從國際上看，民間資本投資鐵路或既有國有鐵路私有化改革普遍不成功。以私人投資為主的美國鐵路從興旺逐步走向衰敗，有來自公路、民航的競爭，也與鐵路自身盈利性差導致的競爭能力較弱不無關系。英國在上世紀90年代中后期對國有鐵路實行的私有化改革并不成功，也說明了鐵路利用民間投資的前景并不令人樂觀。

　　總之，鼓勵和引導民間資本進入鐵路領域，要堅持投融資領域市場化改革的大方向，實質性推進鐵路投融資體制改革及相關配套改革，切實減少制約民間資本投資的障礙。同時應該認識到，鑒于鐵路的自然壟斷性和以公益性為主的目標，這種改革必然是復雜而艱巨的，希望短期內民間資本能夠大規模進入鐵路領域可能是不現實的。（作者單位：國家發改委投資研究所）