本報記者 郭覲

　　

　　ＩＣ圖

　　預算法的實質是整個國家治理的問題，涉及到每個人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的關系、立法權和行政權的關系等，是經濟領域內的“亞憲法”

　　預算法準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。本次預算法修正案對預算法立法目的未作任何修改

　　“從人們憎恨萬分的‘三公經費’，到百般揪心的上學看病就業‘三難’，背后都離不開看不見的‘預算之手’的作用。讓大家都來關心預算法的修改吧，一部透明公開的預算法是民主的基石。”財稅專家馬靖昊用充滿感性的微博號召公眾積極對預算法修正案（草案）（二次審議稿）（下稱“預算法”）提意見。

　　8月5日是全國人大常委會對“預算法”公開征求意見的截止日期，《國際金融報》記者8月5日晚22時32分訪問該系統，發現該法律草案已“下架”，查詢不到有關信息。截至目前，全國人大法律草案征求意見管理系統中針對此法的意見達32萬余條。

　　面對多達74條、充斥大量專業術語的修改細則，竟征得32萬余條意見，民意可謂“沸騰”。雖然民意詳情暫時未公諸于眾，但從各路財稅專家和法律專家對預算法修改稿的意見看，公眾對該法的立法宗旨、國庫業務的管理制度、以及地方政府發行債券的權限等問題尤為關注。

　　民意征集

　　前半月3.9萬條，后半月27萬條

　　“預算法的實質是整個國家治理的問題，涉及到每個人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的關系、立法權和行政權的關系等，是經濟領域內的‘亞憲法’。”中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，該修改案理應受到更多的關注。

　　無論法律專家如何普及預算法的重要性，普通民眾面對多達74條、充斥著大量專業術語的修改細則，“提意見”是件不容易做的事情。中國人大網數據顯示，預算法從7月6日開始征集意見，截至7月22日18時（即征集時限過半時），征集意見數僅為3.9萬多條。而同期參與意見征集的勞動合同法修正案草案，征集意見數已達20萬條。

　　雖然沒有數據表明鐵道部1850萬元拍攝宣傳片事件對預算法公開征求意見起到直接推動作用，但是自7月23日-8月5日，這部被視為專業性過強的法規，征集意見過程上演“大逆轉”，后半月征集意見條數銳增27萬余條。半月之內征集到27萬條意見，這是預算法修正案草案創造的紀錄。

　　公眾在網上提交了什么意見？全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪對此表示關注，他7月29日在微博上表示：“我提議并要求全國人大常委會將社會公眾對各條款的主要修改意見向社會公布，在社會進行充分交流和討論的基礎上對預算法修正案進行再審議。”截至記者發稿，中國人大網暫未顯示征集到的意見詳情。

　　立法宗旨

　　是政府內部管理，還是規范政府行為

　　民眾的修改意見暫時無從知曉，但各路財稅專家以及法律專家對預算法提出了整改意見。

　　預算法到底應該是一部政府內部管理的法律還是規范政府行為的法律？這個話題成為預算法草案修訂中最大的爭議。顯然，預算法修訂案二審稿是傾向于前者的，但財稅領域的專家們卻有著不同看法。

　　根據全國人大公布的二審稿，修訂案的第一條并沒有改動現行預算法的規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”

　　北京大學法學院教授劉劍文認為，預算法的第一條是立法宗旨，現行預算法通過于1994年，當時公共財政的特點還不明顯，而現在的情況與當年已經有了根本不同，當前更應該突出公共財政、民生財政、法制財政、績效財政的特點，強調規范政府的收支行為，強化政府資金分配的公平公正，加強預算的有效監督。

　　因此他建議將二審稿第一條修改為：“為了規范各級政府收支行為，強化預算的公平、公正分配和有效監督職能，保障經濟和社會的健康、有序發展，根據憲法，制定本法。”

　　上海財經大學教授朱為群認為，預算法準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。本次預算法修正案對預算法立法目的未作任何修改。按照這個立法目的，預算法成為上級政府管理下級政府的工具，而不是人民對政府支出的約束。

　　國庫業務

　　是央行經理，還是央行代理

　　預算法中關于刪除現行預算法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定，再次引發對經理制（主張央行國庫受政府領導、對政府負責）與代理制（主張央行國庫受財政部門領導、對財政部門負責）之爭的討論。近期，央行更是直接通過所管報紙《金融時報》（2012.7.28）刊登《為什么必須是國庫經理制而不是代理制？》以及主管刊物《金融研究》（2012第7期）刊登《中國國庫體制改革與防火墻建設》，兩篇文章均反對關于國庫代理制的提法，稱國庫經理制才是中國國庫體制模式的不二選擇。兩篇文章作者均為中央財經大學教授王雍君。

　　兩篇文章核心觀點認為，央行和財政部的健全關系建立在“分工合作”而非“委托代理”的基礎上。央行作為“政府的銀行”這一法定地位確立了央行對政府，而不是財政部門的“代理責任”。

　　《金融時報》文章指出，“國庫庫款的支配權屬于財政部門”（《預算法》修訂草案第54條）明顯不能成立。從《憲法》法理上看，國庫庫款的支配權只應歸屬國家的最高權力機關———全國人大。財政部門只是執行者，不能享有支配公款（納稅人的錢）這種理應歸屬立法機關的權力。

　　《中國國庫體制改革與防火墻建設》文章建議，將央行負責管理政府現金和政府銀行賬戶載入修訂后的《預算法》、全部取消開設于商業銀行的各種所謂財政賬戶、確保政府持有的所有銀行賬戶均開設于央行或由央行指定的商業銀行、取消預算法等相關法律中關于“國庫庫款支配權歸屬財政部門”這一明顯違背基本法理的條款。

　　債券發行

　　地方政府是無權還是有權

　　對于地方政府發債權，去年一審稿曾規定“對地方政府債務實行限額管理”，但二審稿調整為“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　對此，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青提出，地方財政還是應該有相對獨立性，比如在嚴格限定條件的前提下，有條件地賦予地方政府發債等財政權，地方政府在保證風險不大的情況下，可以發行地方債務。

　　全國人大財經委原研究室巡視員王連洲(微博)表示，按一般的社會治理原則，賦予地方政府多少事權，就應該同時賦予多少財權。從這一點而言，地方政府應該有包括債務融資在內的財政調節權。但另一個不可忽視的客觀條件是我國的吏治制度，地方政府主要負責人的任職期限多為幾年時間，他們為了要政績，如果給予地方政府發債權，可能會給下一屆政府留下難以彌補的債務“窟窿”，造成政務困難。因此發債權暫且堵死為宜，這樣可能利大于弊。