梁發芾

　　現行《預算法》的一個重大缺陷是缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定。遺憾的是，來自媒體的報道證實，正在征求意見的《預算法》修正案草案二次審議稿，并未使這一局面得以扭轉。

　　什么是預算？美國學者福利德里克·克萊文蘭德在他的《美國預算觀念的進化》中提出現代預算的7個特征，其中第6個特征是：財政開支計劃必須得到權力機構的批準，并接受其監督。按照這個標準看，中國現在的預算制度貌似符合現代預算的特征，但其實缺陷多多，至關重要的是，這種預算制度雖然在形式上接受權力機構即人大的批準和監督，但這種批準和監督往往是程序性的，并不是實質性的，而且很多場合下，就連程序性的批準和監督也沒有，政府就將錢花出去了。當政府收支的很大部分不向人大報告，不列入預算的時候，人大對預算的批準和監督當然就沒有什么意義。

　　現代預算制度引入中國已經超過100年。當初引進的時候，當然并未漏掉議會批準和監督這個重要的內容。1907年4月21日的《時報》發表《論國民當知預算之理由及其根據》一文說：“國家之所以編制預算案者……凡立憲國家制定后，收入支出皆不得越其范圍，是謂有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之，而議會拘束之也……”

　　這段見于大眾傳媒表的文章，已經非常清楚地指明了現代預算的“議會拘束力”，實際上就是議會對于預算的批準權和監督權。當時，人們不但在思想上接受預算必須具有來自議會批準和監督的“拘束力”，而且現實中也將這種思想予以踐行。

　　1910年，剛剛成立的資政院，在其所召開的第一次常年會議上就對宣統三年的預算案進行了審理，在議決預算的時候，議員們認真審議，削減支出，并不留情。當資政院審核預算時，發現收支差距巨大，赤字嚴重，就進行了大刀闊斧的刪減，尤其對陸軍部軍費和郵傳部經費，刪減達6500萬兩之多。

　　在審議預算中，地方咨議局與地方當政的督撫更是發生激烈爭執。由于地方預算是由督撫們提交給咨議局審議的，因此督撫們便常常玩弄花招，對抗審議，而咨議局的議員們為了控制預算，進行了針鋒相對的抗爭。在這些預算審議糾紛中，以江蘇省咨議局抗爭尤為典型。1911年，兩江總督張人駿不滿咨議局對其原提預算案作的核減，拒絕公布施行，竟按原案執行。全體常駐議員認為張人駿公開否認了咨議局對預算案的議決權，但張人駿卻反誣常駐議員“意在強迫施行”，江蘇咨議局議長張謇與副議長及常駐議員“全體引咎辭職，即日出局”以表抗議。在各方輿論壓力下，朝廷下令要張人駿公布預算案。江蘇咨議局取得了勝利并復職。

　　資政院和咨議局審議預算的事實說明，在100年前預備立憲中，作為議會前身的資政院和咨議局，一方面依法取得審查批準政府預算案的權力，另一方面極為艱難地行使這項權力，而令人欣慰的是，議員們依靠這種權力，取得了一定的成果，一定程度上實現了議會對政府收支的拘束力。

　　令人尷尬的是，100年過去后，預算批準和監督的問題，其實仍然是100年前的祖宗們努力解決的老問題，而且今天的問題似乎比100年前更為嚴峻。

　　誠如專家學者所說，今天盡管有了預算制度，但是《預算法》并未清晰地賦予人大對預算的審查監督權。人大代表并無對于預算案的修正權，對于明顯不合理的預算安排，人大代表不能修改；人大代表也沒有對于預算案的分項審批權，政府提交的預算是一攬子預算，人大或者全盤否定，或者全盤肯定，并無對于不合理的項目予以單獨否決的權力，因而使不合理的項目也搭車而通過。還有，對于超預算收入的部分應如何使用，按照現在的預算法，政府向人大報告即可，結果是，每年各級政府都強力超預算征收巨額收入，在年末突擊花掉，有時先斬后奏，有時斬而不奏。至于政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算的收支，現在仍然是完全按照國務院的規定執行，對于此三項數額極為巨大的預算，人大不但沒有審查監督權，甚至連起碼的知情權也不具有。

　　為什么必須在預算制度中給人大以更切實的權力？原因非常簡單。因為按照中國憲法規定，中國的一切權力屬于人民，而人民擁有的權力中，最重要的當屬監督政府正確行使權力，約束政府公正廉潔地使用人民稅款，并將此稅款用于符合人民意志的領域。人民將這些權力委托給了人大，如果人大沒有實質性的權力去審查監督政府收支，則政府必不可免地會將人民的稅金用于謀私自肥，人民的權力將完全落空。

　　作者為財稅史學者

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