就在為期一個月的《中華人民共和國預算法修正案（草案）（二次審議稿）》征求意見期即將關閉時，這部本應被全體國民高度關注的法案才結束一直以來低調、緘默的狀態。在眾多專家學者的奮力疾呼下，公眾才對這部與14億國民“錢袋子”密切相關的法案予以更多的重視。截止到8月2日本報記者截稿日止，這部有“亞憲法”、“經濟憲法”之稱的預算法修正案（草案），共收到意見251778條，僅次于《勞動合同法修正案（草案）》，位居第二位。作為預算法修正案中的一項關鍵內容，國庫收支負責部門的定位與公眾的“錢袋子”如何管理，被有關各方和學界廣為關注。

　　隨著8月5日征求意見截止日的逼近，以提出“公款管理三道防火墻”理論而著稱的中央財經大學教授、經濟研究院院長王雍君教授，再次向記者表達了他的焦灼的心情：“我的擔憂和焦急純粹基于國家的立場和專業的判斷，現在這版預算法修正案有些條款的進步遠遠不足以彌補關鍵條款上出現的倒退。如果預算法這樣通過，后果不堪設想。”

　　如果將“經理”變為“代理”，公款管理防火墻何在？

　　王雍君教授提出，公款管理的第一道防火墻是所有公款要由立法機關明確授權。行政部門征集收入和實施開支的行為，必須獲得代表公民的立法機關明確而正式的授權。第二道防火墻是必須保證法定授權有切實可行的程序和實施機制，確保授權不會落空，即公款應當是先進入國庫單一賬戶，實現政府現金余額的集中化管理。國庫單一賬戶之外的財政性賬戶，應該是零余額賬戶。第三道防火墻是所有放在國庫單一賬戶和其他公共賬戶上的資金進出情況，必須向立法機關報告。只要三道防火墻牢固地建立起來，公款管理方面出問題，通常不會是全局性和災難性的。但是，如果防火墻機制有重大漏洞，一定會出大問題，而且會反復出現。

　　在王雍君教授看來，二審稿最薄弱的部分，恰好在于公共資金的安全和妥善管理高度依賴的防火墻機制。“預算法涉及所有人的核心利益，公民作為一個整體，必須關心‘錢袋子’是否安全，是否被妥善保管”。王雍君教授指出，二審稿雖然回避了“代理”與“經理”的表述，但實際上構造了百分之百的代理制。二審稿沒有向立法機關報告國庫單一賬戶資金進出的規定，類似個人讓別人管錢，存取多少，委托人是不知道的。另外，二審稿有關第二道防火墻機制的條款十分含混，有些甚至相抵觸。總體而言，二審稿不足以擔負起守護納稅人錢袋子的作用。

　　中央財經大學政府管理學院栗玉香教授認為，預算法作為“財政憲法”，其修訂的基本出發點應是對納稅人負責，確保納稅人的錢不被挪用和濫用，即確保公共財政資金安全和有效使用。預算法的修訂應是政府公共管理職能不斷優化的過程，應充分發揮相關職能部門的優勢，并體現出部門分工合作又監督制約的政府治理結構，確保公共財政職能的實現。預算法修訂涉及每個納稅人的利益，應有公眾的廣泛參與，確保公眾的知情權。

　　國務院發展研究中心倪紅日研究員指出，二審稿大多是追溯性的，通過法律把現行的一些做法固化下來，但有些做法可能未來還要改，如果現在固化下來，一點余地都不留，恐怕不妥，比如財政專戶問題。按道理，財政專戶應統一納入國庫系統，否則的話，財政資金就被分解了。如果通過法律固化財政專戶，實際上把財政資金分成了兩個體系，從財政資金的使用來看，一部分資金從國庫走，一部分資金從財政專戶走。從國庫走的，有國庫實時審核把關；從專戶走的，形成財政自己監督自己的情況。但是二審稿將國庫由央行經理的條款去掉，如按照修改后的法案，實質上國庫資金使用、管理和監督的全部過程也都成為了財政部門的職責。財政部門真正身兼了“運動員”和“裁判員”身份。

　　天則經濟研究所副所長馮興元教授表示，央行經理國庫既可以為人大的預決算審批和預算執行監督檢查提供信息支持，也可以為面向公眾的政府信息公開提供數據支持。從這個意義上說，央行經理國庫有利于促進陽光財政，有利于加強公眾監督。在談到財政專戶問題時，馮興元教授指出，目前各級財政部門都有很多的財政專戶，各家銀行爭相拉存款，“大金庫”又分成了眾多“小金庫”，由此引發很多腐敗問題。如果由財政部統管國庫單一賬戶“體系”，可能為更多的腐敗打開大門。

　　如果將“經理”變為“代理”，誰來逐筆實時監督“錢袋子”去向？

　　二審稿中回避有關經理國庫的表述，最令公眾擔憂的是有效監督權的缺失，即國庫資金收付過程中的監督與制衡功能消失殆盡。

　　倪紅日研究員認為，現行預算法及國家金庫條例等多部法律法規規定“央行經理國庫”，客觀上國庫處理業務時對財政的支出活動有監督和制約的功能。二審稿回避了央行經理國庫的表述，實質上就是取消或削弱了國庫事中監督權。審計基本上是事后監督，財政部門內部雖也有監督系統，但不能替代國庫事中的實時、逐筆監督。人民銀行經理國庫，在執行預算收支過程中，能夠及時制止不合適的越權或者可能出現的問題，對制約權力濫用有好處，因此國庫事中監督也是為財政服務的。

　　中國人民大學公共管理學院毛壽龍教授認為，從法律角度來看，部門立法存在問題，部門傾向于把想要的權力放入法律條文中。從管理角度來看,二審稿中決策、執行和監督相分離的原則體現不充分，國庫職能定位不清楚，如何實現部門之間制約，尚存欠缺。國庫只是監督可能還不夠，還需要考慮由國庫監督衍生國庫決策建議權的更深層次制度設計。

　　栗玉香教授認為，從財政資金管理來說，財政和央行要相互配合,既有分工，又有制約。從財務角度來說，財政是會計，央行國庫就是出納，會計和出納的職責應當是相互獨立的。從內部控制的角度看,財政部門和央行國庫的職責應符合基本的不相容職責分離控制的要求。即使央行國庫的職責僅限于傳統意義上的“公款收支的出納機關”，也應保持對財政的獨立性。內部控制要求會計與出納的分離控制，這是常識。從民主管理和政府善治的大趨勢來講，加強全國人大監督和央行國庫事中監督都是必須的。

　　7月31日，一家外國通訊社報道，中國國庫事關國計民生，“會計”與“出納”一個都不能少。國庫監督是為財政服務,是為財政資金的安全完整把關守口，既是財政內部監督的有效配合,也是人大監督、審計監督的有益補充。

　　國務院發展研究中心巴曙松(微博)稱，如果國庫經理權改變，相當于央行已不再對國庫資金使用過程有監督權，那么誰來監督？人大會審議表決每年預算案，審計署會進行審計監督，但屬于事前、事后的必要環節，而不是過程中的逐筆監督、實時監督。

　　重慶大學教授蒲勇健呼吁，在我國當前的政治體制、預算管理體制下，人民銀行“經理”國庫，辦理政府全部預算收支業務，并在辦理過程中實施實時、逐筆的事中監督，這樣被長期實踐證明行之有效、符合我國國情的重要管理制度安排不應輕易改變。

　　如果將“經理”改為“代理”，如何更好地體現加強和改善宏觀調控？

　　預算法的目標之一是加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展。可惜的是，二審稿雖然在開頭寫明了這一目標，但在全文中并沒有體現出加強宏觀調控的意味。

　　馮興元教授認為，預算法中強調“強化宏觀調控”不如改為“科學實施財政政策和貨幣政策”更合適。縱觀各國經驗，在宏觀調控中，貨幣政策是首位的，是優先于財政政策的。德國央行可以對政府的政策發表意見，以與貨幣政策相協調。公開市場操作由央行來負責，國庫放在央行有利于央行目標實現，有利于貨幣政策制定與執行,更有利于兩大宏觀政策的協調。如果由財政部來控制單一賬戶，央行便很難全面及時了解財政資金運行情況，從而影響貨幣政策的科學制定與執行。

　　倪紅日研究員認為，中國人民銀行和大量商業銀行是國有的，從大的資金口徑來講，現在沉淀的大量國庫資金，影響了社會總供求關系。因為財政分配活動中存在問題，才有很大一部分資金沉淀下來，經濟過熱時，沉淀資金有好處，但當經濟下滑時，沉淀資金就應當運用出去，形成真正的購買力。財政資金運用好了，財政與貨幣兩大政策就能夠很好地結合起來，有利于加強和改善國家宏觀調控。

　　栗玉香教授認為，應該堅持央行經理國庫制的安排。央行自建國以來就具體負責國庫事宜，具有長期管理國庫的專業化優勢。同時，央行作為政府的金庫，能夠隨時監控貨幣資金、財政資金的流入、流出和余額，因而天然地具有資金信息管理的優勢。因此，由央行經理國庫，更有利于國家貨幣政策與財政政策的協調，從而有助于國家宏觀經濟調控政策的落實。

　　這家外國通訊社的報道指出，全球經濟風雨飄搖之際，各國央行在穩定經濟和金融中的作用有所增強，而作為全球第二大經濟體的中國，其央行的地位卻正面臨被削弱的風險。中國央行“經理國庫”之職，在征求意見的二審稿已被刪除，未來或將由“代理制”作為其在國庫業務中的職能。盡管“經理”和“代理”僅一字之差,但將給中國央行貨幣政策操作帶來較大的影響。中國央行如果不承擔“經理國庫”之職，簡單根據財政部指令操作，則可能失去與財政部的對等協調和緊密配合的基礎，導致中國央行貨幣政策操作從過去十多年的對沖外匯占款，轉向未來不得不對沖國庫資金波動的尷尬局面。而這種國庫資金管理和貨幣政策操作所產生的沖突，還可能給市場帶來混亂的信號，不宜于正確引導投資者和經濟主體的預期，達成中國宏觀調控的目標和效果。而且，財政資金的投放與基礎貨幣有密切關系，從而影響金融市場流動性的松緊，實際上是關系到國家宏觀調控的全局問題。

　　總之，央行經理國庫這道防火墻絕對不應當被推倒或被毀壞，預算法修訂應在進一步強化財政資金監督制約，切實維護公共利益、維護國庫資金安全上作出更多努力。