本報(bào)記者 周瀟梟 北京報(bào)道

　　日前，經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》，正在向全社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。截止到記者發(fā)稿時(shí)，已經(jīng)有14000多條意見(jiàn)被提交。

　　二審稿的面世，引發(fā)諸多討論，其中是否放行地方債成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。二審稿中，首次提出公共預(yù)算支出的“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”分類，而不是局限于功能分類，這仿佛也讓呼吁多年的“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)，在預(yù)算法里有一定支撐。

　　不過(guò)，業(yè)內(nèi)學(xué)者表示，盡管預(yù)算法二審稿里吸納了不少新內(nèi)容，但此次改動(dòng)，只能稱為“小改”，更多是文字上的改動(dòng)，或者僅僅指明財(cái)政改革的方向，并沒(méi)有具體操作規(guī)范，難以有效規(guī)范政府行為。

　　六點(diǎn)變化

　　預(yù)算法的修訂過(guò)程很曲折。早在2004年，全國(guó)人大曾成立專門的預(yù)算法修訂小組，并出臺(tái)修訂方案，最后因牽涉面甚廣、改動(dòng)難度大等原因，不了了之。

　　2006年人大立法計(jì)劃中，預(yù)算法修訂為“應(yīng)確保按時(shí)完成起草任務(wù)、如期提請(qǐng)審議”的第一類法律項(xiàng)目，被安排在當(dāng)年10月份提交審議。

　　2010年人大立法計(jì)劃中，預(yù)算法的修訂，為提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議的14件法律案之一，被安排在當(dāng)年的8月份進(jìn)行審議。

　　但直到2011年11月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，才討論并原則通過(guò)預(yù)算法修正案草案，并決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　去年12月份，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議，通過(guò)了修正案（草案）的初次審議，初審草案未公開(kāi)。

　　初審后，人大法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各省及中央有關(guān)部門征求意見(jiàn)。其間，人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、法制工作委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，曾召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，聽(tīng)取相關(guān)部門和專家意見(jiàn)；相關(guān)專門委員會(huì)還曾到廣西、四川、廣東等地調(diào)研。

　　相比初審，二審草案主要有六方面的變化。

　　一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)，為一級(jí)獨(dú)立預(yù)算。二是，對(duì)于未設(shè)專門委員會(huì)的市、州，由人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)工作提出意見(jiàn)。三是，增加了關(guān)于公共預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類的具體規(guī)定，指出經(jīng)濟(jì)分類包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、基本建設(shè)支出和其他支出。四是，規(guī)定地方政府不得發(fā)債，國(guó)務(wù)院和法律法規(guī)另行規(guī)定的除外。五是，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)政府應(yīng)提前告知下級(jí)政府，下級(jí)政府應(yīng)將該轉(zhuǎn)移支付編入本級(jí)預(yù)算。六是，加強(qiáng)財(cái)政專戶的管理，并與國(guó)庫(kù)信息實(shí)現(xiàn)信息共享。

　　相比1994年頒布的預(yù)算法，經(jīng)修訂的二審稿，從原來(lái)的79項(xiàng)條文，擴(kuò)展到95項(xiàng)條文；其中，增加的條文以及有改動(dòng)的條文，達(dá)74項(xiàng)。

　　地方債爭(zhēng)議

　　二審稿明確：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，相比初審稿中，允許地方政府在國(guó)務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)舉債，二審稿是在“走回頭路”。

　　爭(zhēng)議雙方所持的觀點(diǎn)非常明確，癥結(jié)點(diǎn)在于對(duì)地方債務(wù)的擔(dān)憂。

　　在全國(guó)人大常委會(huì)分組審議修正草案時(shí)，辜勝阻(微博)委員認(rèn)為，重申地方政府不允許發(fā)債，非常重要；如果讓地方政府發(fā)債，將后患無(wú)窮。他認(rèn)為國(guó)際金融危機(jī)和歐債危機(jī)，都表明政府負(fù)債如缺乏有效監(jiān)督，將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)債產(chǎn)生很壞的影響。

　　中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文，認(rèn)為這表明了中國(guó)對(duì)當(dāng)前地方政府超過(guò)十萬(wàn)億債務(wù)的管理態(tài)度。在當(dāng)前

　　歐債危機(jī)蔓延，全球經(jīng)濟(jì)前景不明朗的情況下，這傳達(dá)了中國(guó)對(duì)地方債務(wù)規(guī)范化的管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　不過(guò)，劉劍文也表示，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該是朝著允許地方發(fā)債的方向轉(zhuǎn)變。他也支持賦予地方發(fā)債權(quán)，但綜合考慮當(dāng)前時(shí)機(jī)、條件和環(huán)境，現(xiàn)在還不宜放開(kāi)。

　　對(duì)放開(kāi)地方債持積極態(tài)度的人，多認(rèn)為地方債已成既定事實(shí)，在預(yù)算法中進(jìn)行規(guī)定，有助于加強(qiáng)對(duì)地方債的規(guī)范管理。

　　中山大學(xué)財(cái)稅教授林江支持對(duì)地方債有條件的放開(kāi)，因?yàn)榻�止地方的發(fā)債權(quán)，但地方仍可以通過(guò)地方融資平臺(tái)等進(jìn)行融資。經(jīng)核算達(dá)十多萬(wàn)億元的地方債務(wù)，就表明堵塞地方發(fā)債這一途徑，并不能有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。允許地方政府有條件地發(fā)債，讓地方政府成為發(fā)債主體，并納入到預(yù)算管理，還能增強(qiáng)地方責(zé)任意識(shí)。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅研究中心主任施正文認(rèn)為，二審草案中這樣的規(guī)定也無(wú)不可，將權(quán)力全歸給國(guó)務(wù)院，未來(lái)地方發(fā)債可走“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”這條道，但需要在預(yù)算法中，對(duì)此進(jìn)行限制。如規(guī)定地方債務(wù)余額不能超過(guò)當(dāng)?shù)谿DP的多少倍；當(dāng)年發(fā)債規(guī)模不能超過(guò)財(cái)政支出的一定比例；債券由地方自主發(fā)行，而非由國(guó)務(wù)院代發(fā)。

　　經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類

　　除了地方債，此前外界一直期望的“預(yù)算公開(kāi)”，因加入政府開(kāi)支的“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”分類，在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，稍有進(jìn)展。

　　全國(guó)人大法律委員會(huì)提交的匯報(bào)指出，在征集意見(jiàn)時(shí)，有地方和部門提出，公共預(yù)算支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，能從不同側(cè)面、以不同方式反映了政府支出活動(dòng)，二者結(jié)合可以全面完整反映政府收支分類體系。

　　施正文指出，大家關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”，就包含在經(jīng)濟(jì)分類中的“工資福利支出”中。原來(lái)預(yù)算公開(kāi)中，政府支出分為教育、農(nóng)田水利、外交等，這是按功能進(jìn)行分類；如教育支出中，有用于公務(wù)員行政公務(wù)開(kāi)支，有用于教職員工資福利開(kāi)支，也有用于校舍建設(shè)等，只有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分類，才能判斷出政府在教育這個(gè)領(lǐng)域中，有多少用于運(yùn)行開(kāi)支，有多少用在實(shí)在事務(wù)上。

　　二審草案中，對(duì)于預(yù)算公開(kāi)，僅是第十一條提及，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”向社會(huì)公開(kāi)；同時(shí)規(guī)定，公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

　　但施正文也指出，如果預(yù)算法中不對(duì)預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行細(xì)化，按經(jīng)濟(jì)分類，僅公布各項(xiàng)開(kāi)支的一個(gè)總體的概數(shù)，則難以對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。