許浩

　　2012年7月11日，財政部公布了《關于2011年中央決算的報告》，2011年中央本級“三公經費”(公務招待、公車及因公出國)財政撥款決算支出93.64億元；同時，財政部還公布2012年中央本級“三公經費”財政撥款預算為79.84億元，比2011年中央本級“三公經費”決算減少13.8億元。

　　就在此前兩天，7月9日，國務院公布《機關事務管理條例》(下稱“條例”)，規定將嚴控“三公經費”規模和比例。各級人民政府應當定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費等機關運行經費的預算和決算情況。

　　對于超預算、超標準開支“三公經費”情節嚴重的，“條例”規定由任免機關或者監察機關對責任人員給予降級或撤職處分。

　　對照《預算法》與“三公經費”相關的條文，“條例”顯得明確、嚴格得多，法律專家認為“條例”可能會倒逼正在修訂中的《預算法》對“三公經費”作出更為明晰的界定，減少各級政府部門在“三公經費”使用上鉆空子的機會。

　　倒逼修法

　　“條例”規定，縣級以上人民政府應當將“三公經費”納入預算管理，嚴格控制“三公經費”在機關運行經費預算總額中的規模和比例。除此之外，自2012年10月1日起，縣級以上各級人民政府應當依照國家有關政府信息公開的規定建立健全機關運行經費公開制度，定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費等機關運行經費的預算和決算情況。

　　“作為行政法規的‘條例’對于‘三公經費’納入預算做出規定，對于正在修改中的《預算法》是一個利好，它將倒逼《預算法》完善對于‘三公經費’的相關規定。”參與《預算法》修改工作的中國政法大學(微博)財稅法研究中心主任施正文說，“三公經費”超標難以遏制的重要原因是《預算法》中相關規定的缺失。

　　1994年全國人大通過的《預算法》，對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制等事項作出了規定。但是限于當時從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的條件限制，該法的許多內容還比較粗糙，操作性也不夠強。

　　在法律界，現行《預算法》存在的漏洞被認為是造成各級政府預算編制粗糙的一個重要因素，現在各級政府的預算編制往往只有一個框架性的總數，公眾看不懂，更無法監督。例如，在一些政府部門的資金中，只列出“基礎建設經費”、“科技經費”等大而籠統的科目，涉及到具體的使用情況，公眾很難知曉。

　　施正文向《中國經營報(微博)》記者透露，《預算法》修改的一個重要的任務，就是要科學設置預算科目，力爭把政府建設經費、購置辦公物品等經費一項一項列清楚，便于監督審計。

　　雖然“預算法修正案(草案)(二次審議稿)”中的規定涉及到了“三公經費”問題，比如，公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、基本建設支出和其他支出。但是，該草案中并未涉及“三公經費的概念，也未對“三公經費”預算、決算問題做出明確規定。

　　法律界人士表示，現在比《預算法》法律位階低的“條例”已經規定了“三公經費”納入各級政府預算，如果正在修改中的《預算法》不對此作出規定，將會形成法律之間的沖突。

　　執行難題

　　雖然“條例”的出臺被媒體賦予了厚望，希望能憑借此“條例”遏制“三公經費”泛濫之勢。但是，學界對“條例”的實施前景持審慎態度，有了法律規范還不夠，更重要的還是執行落實到位。

　　實際上，在“條例”出臺之前，相關法律法規也對“三公經費”的規范使用做出了很多規定。

　　2006年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出了《黨政機關國內公務接待管理規定》的通知，其中第十條規定，接待單位應當嚴格按照接待標準提供住宿、用餐、交通等服務，不得超標準接待，不得用公款大吃大喝，不得組織到營業性娛樂、健身場所活動，不得以任何名義贈送禮金、有價證券和貴重禮品、紀念品，不得額外配發生活用品。

　　自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》規定，縣級以上各級人民政府及其部門的財政預算、決算報告，屬于主動公開的政府信息內容。但是很少有政府部門主動公開此項信息。

　　一直以“公民申請”方式推動政府部門預算公開的吳君亮認為，雖然根據《政府信息公開條例》，“三公經費”屬于主動公開的政府信息的內容，但是從中央部委到地方各級政府的“三公經費”都是一筆糊涂賬，公眾無法獲悉詳情。

　　2008年5月，《政府信息公開條例》實施后，吳君亮曾向數十個政府部門發出了查看預算報告的申請，最終只有深圳市政府滿足了他的要求。

　　由于缺乏透明的政府預算、決算過程，公眾很難了解“三公經費”在使用過程中具體問題，往往只是對數據產生質疑。北京大學法學院教授王錫鋅認為，“三公經費”問題無法根治的原因，不是無法可依，而是有法不依。

　　2012年全國兩會前，九三學社中央擬向全國政協十一屆五次會議提交提案《關于遏制公款吃喝的建議》，提案列舉的數據顯示，全國“三公經費”僅公款吃喝一項，每年就高達3000億元。提案建議，將公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公浪費”納入《刑法》調節范疇；“三公經費”等行政成本，納入政績考核范疇，決定官員仕途。而北京大學法學院教授王錫鋅估算“三公經費”的數額為9000億元。

　　而根據財政部的匯總，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位“三公”支出合計94.7億元，與前述3000億和9000億元的差距甚遠。

　　追責待強化

　　盡管《政府信息公開條例》第三十五條規定，行政機關違反本條例的規定，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，實踐中，只要沒有涉及官員個人腐敗問題，極少有政府工作人員因“三公經費”問題受到處罰。

　　“條例”中規定，有違反本條例規定的情形的，由上級機關責令改正，并由任免機關或者監察機關對責任人員給予警告處分；情節較重的，給予記過或者記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分。機關事務管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者貪污受賄的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　有媒體稱，“條例”在監督檢查和責任追究方面的規定，為機關事務管理工作設置了一個“高壓線”。

　　但是，吳君亮卻認為這條高壓線能否通電是個問題。比如，“條例”規定了將被處罰的六大情形，超預算、超標準開支公務接待費、公務用車購置和運行費等情況要受到處罰，但是什么是情節較重？什么是情節嚴重？什么情況下構成犯罪？“條例”中未做出明確規定。

　　“這就如同規定你不能犯罪，但是卻沒有規定什么情況下可以處罰，實踐中怎么落實‘條例’的規定呢？”吳君亮說。

　　王錫鋅認為，“條例”的出臺是一件好事，但如果不能有效地監督和實施，好事只會變成良好的愿望。

　　按照財政部的要求，從7月19日起有關中央部門將向社會公開2011年部門決算，并同時公開“三公經費”和行政經費等有關數據。在此之前，財政部已經著重強調了2012年中央本級“三公經費”預算比2011年“三公經費”決算減少13.8億元。

　　熟悉“三公經費”管理的人士表示，2011年中央部門首次公開“三公經費”后，現在各個部門的壓力很大，與走招標程序的政府采購不一樣，“三公消費”很多都是糊涂賬，籠統的數據很容易引起公眾不滿，“加上很大的部分都是吃喝費用，很難說清楚。”

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