對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　本報記者 屈麗麗 北京報道

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題，因為推動者的能量將直接決定改革的魄力與深度，決定改革的方向與模式，以及改革的時機與節奏。

　　資金鏈隱憂成改革內生力量

　　5月2日，上海清算所發布的鐵道部一季度審計報告顯示，鐵道部一季度虧損69.79億元。這是幾年來首次出現的虧損，暗示了今年的凈利潤情況不容樂觀。

　　與此同時，鐵道部財報顯示，2006年到2012年一季度，鐵道部的凈資產從8623億元增至15786億元，增長1.8倍，而同期的負債則從6401億元增加到24298億元，增加了3.8倍。尤其是2008年到2011年大力興建高鐵期間，總負債的年復合增長率高達41%。

　　來自某央企的財務部負責人告訴《中國經營報》記者，“從企業的融資結構來看，企業長期負債籌資一般成本較高，因為長期負債的利率一般會高于短期負債(流動負債)的利率。”

　　“企業融資結構反映的是企業債務與股權的比例關系，它在很大程度上決定著企業的償債和再融資能力，決定著企業未來的盈利能力，是企業財務狀況的一項重要指標，資本結構合理與否直接影響企業的財務狀況，一般來說，負債率不應超過50%，長期負債與短期負債也應該有一個合理的比例。”

　　顯然，對于鐵道部來說，高達60%的負債已經沖過了正常經營的合理線，同時長期負債占比過高正在不斷增加其財務成本。

　　根據上海清算所的報告顯示，今年一季度，鐵道部獲得國內外貸款共計915.28億元，同期鐵道部用于還本付息資金為284.30億元，接近其利潤總額的3倍。

　　業內人士表示：“缺建設資金尚好，如果再缺營運資金，將直接關系列車運行的安全。所以，鐵道部缺錢一定是大事，是事關安全和穩定的大事。而這樣的大事一定會引發國務院高層的關注，并以此為切口力推改革。”

　　不僅如此，鐵道部長期借款主要包括國內借款和亞行借款、世行借款在內的多項國外借款。

　　參與審計過鐵道部的李華就告訴記者，“鐵道部的國外借款比例不在少數。”這使得包括世行在內的國際機構對鐵道部改革也有了一定的發言權。

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　 世行多次建言中國鐵路改革

　　作為中國鐵道部的債權人之一，世界銀行(微博)在中國鐵路改革的路徑上也正在盡量發揮它的作用。據了解，世界銀行自去年底開始，已在持續為中國鐵路改革前景把脈支招。先后發表多篇關于中國鐵路改革的文章。

　　2011年底世行發布的《關于中國鐵路運輸定價的新思考》文章，指出中國鐵路定價方面存在問題。世行表示：“隨著中國鐵路運能在整個運輸市場中的占比下降和債務日益繁重，中國鐵路客運和貨運服務應該考慮采取更加市場化的定價機制，必須去主動推銷運能(包括貨運和客運)而不是去配給供應，包括怎么去推銷空余的貨運和客運的運能。”

　　今年年初，世行又發表《鐵路行業管理體制的三大支柱》一文，列舉了8個擁有較大鐵路系統的國家案例，供中國借鑒。

　　分析人士指出：“這8個國家的鐵路管理體制具有一些共性的特征，包括都有一個交通運輸部，負責管理和制定統籌多種運輸方式的綜合交通運輸政策;政府的政策制定和規管職能與鐵路服務的商業運營分離;無論民營國有，均普遍采取公司化治理結構來提供鐵路服務;同時有多個服務提供商;客貨運業務在部門或制度上分離。”

　　世界銀行中國局交通運輸部負責人司凱強(John Scales)表示，“這些論文屬于世界銀行關于中國交通運輸專題系列報告的一部分，旨在介紹世界其他國家的經驗給中國，因為鐵路改革對中國來說非常重要。”

　　與此同時，細心人會發現，世行對中國鐵路改革的參與絕不僅僅是發表一些文章，它一直在著力參與并影響中國鐵路的改革路徑，而世行文章的撰文者保羅·阿莫斯和理查德·布洛克都曾參與對52個國家80多個鐵路實體的管理與技術課題研究。

　　國務院調研整體交通運輸體系建設

　　與世行的建言獻策幾乎同時，國務院對鐵路改革的調研也已啟動。

　　消息人士告訴記者，“鐵路體制改革是在鐵道部前部長被雙規后被國務院正式納入議題并開始實施的。目前，鐵路改革的方向已經基本確定，具體方案還在高層討論階段，實施應該在十八大之后。”

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　從上述消息不難看出，有關鐵道部的改革已經越過了單純的討論階段，并被提上日程。

　　事實上，今年兩會期間，無論是國家發改委的工作計劃還是總理的政府工作報告，都明確提到了鐵路體制改革，國務院參事室副主任蔣明麟甚至證實，國務院參事室已在國務院的要求下開始了整體交通運輸體系建設的調研，主要是政策方面，而技術方面的難題則由另一個部門負責調研。

　　蔣明麟同時強調：“我們的交通體制改革已經提了很多年，最早可以追溯到上世紀60年代，那個時候甚至要求交通部和鐵道部搬到一個樓里，強制合并，但最后都沒有成功。后來的大部制改革也只是合并了民航總局，仍有與交通相關的多個行政管理職能分散在數個部委之間甚至部分中央企業之間，形成多頭割據之勢，換句話說，從規劃、投資、項目管理、后期統籌都是斷裂的，沒有一個國家如此，所以要改革。”

　　鐵路改革：或反映鐵路職工利益

　　在鐵路改革問題上，除了來自權力者支持或反對的聲音外，還需要關注一部分人的聲音，那就是以百萬計的鐵路職工。

　　一位某地方鐵路局的工作人員李征(化名)告訴記者，“輿論只關注了鐵老大所占據的壟斷資源，并沒有多少人真正了解鐵路職工的收入情況。我們這里，在鐵路線工作幾十年的工人，收入才僅僅2000元，很多人收入只有五六百元、七八百元，說出來可能大家都不信。”

　　對于改革，他們的態度很簡單，“只要不下崗，多勞多得，我們都愿意。”

　　然而，就像其他國有企業改革一樣，鐵路改革也勢必要面對下崗問題，對于建立一套有效率的公司化運營體系來說，鐵路改革會提高鐵路職工的收入，但不可避免地、人浮于事的情況也必須要得到改善。

　　“如何在鐵路改革中保障鐵路職工的利益，同樣是改革不可忽視的因素，他們不是話語權人，但卻關系重大，是一股不可忽視的力量。”李征表示。

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　　鐵改首要還是要政企分開

　　專訪北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　本報記者 張一君 北京報道

　　鐵道部改革的內外推動力量或許從未如此強烈。一方面，截止到2012年3月底，鐵道部的負債率首次超過60%，另一方面，鐵路也是國務院下死命令必須在上半年出臺“非公經濟新36條”細則中涉及民營資本進入的4大壟斷行業之一。北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和認為，不管改革最終方案如何，首先都必須解決政企分開的問題。

　　首先要政企分開

　　《中國經營報》：你一直主張改革首先要實現鐵道部層面的政企分開，以國家鐵路總公司承接原來的企業職能，而將剝離出來的政府職能并入交通運輸部。現在有消息傳出，改革方案的方向基本定下來是“網運分離”，你認為這是最優的方案嗎?

　　榮朝和：我認為不管是哪個方向的改革方案，鐵改還是首先要政企分開。鐵路系統目前出現的許多問題皆由政企不分所致，由于政企不分所導致的行業內政府與企業雙缺位、鐵路投資與運營的嚴重低效率、安全責任的缺失、中央與地方政府在鐵路事權上的模糊、鐵路路網效率與企業財產權力的矛盾、嚴重缺失的企業間行為規則、相關投資人與債權人的權益保障、鐵路與用戶之間權責關系的完善以及公益性運輸的責權歸屬等等，而所有這些都屬于制度層面或由制度層面衍生的問題。

　　《中國經營報》：由于鐵道部內部各個領域的訴求不一致，目前外界認為鐵道部自我革新的成功率不高，呼吁應該有一個強有力的部門介入鐵道部的改革，你覺得可行嗎?

　　榮朝和：國外在進行某個壟斷行業的改革時有類似做法，相關部門及專家成立一個協調部門，或者說一個協調組織，改革前做調查、研究、提出建議、方案，明確各部門在改革中的職責所在等。這個部門相對中立，是一個第三方機構，等到改革進行到一定階段后，該部門成員或者合并到改革后的相關部門，或者解散。

　　在目前鐵道部自身改革動力不足的情況下，成立一個第三方機構不失為一個好的解決辦法。我國其實有一個部門協調改革，就是發改委，但是在2008年前后，中央決定把鐵道部改革的權力劃歸鐵道部自己。發改委目前沒有拿到授權，所以也沒有職能主導鐵道部的改革，按理說改革方案的提出部門應該是發改委。

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　債務、產權問題至關重要

　　《中國經營報》：你認為目前阻礙鐵道部改革的最大難點是什么?是債務問題嗎?

　　榮朝和：有很多專家認為，債務問題的解決是鐵道部改革的前提條件，我也持相同的態度。2012年之前，鐵路部門負債大幅增加但其資產負債率還一直維持在60%以下，這使得很多人不以為然，認為鐵路的財務狀況還不算太壞。其實鐵路部門尚能保持低資產負債率的主要原因是它的“在建工程”資產增速快，2009年和2010年其在建工程分別為8422億和1.2782萬億元，占資產總計的比重分別為34.28%和38.81%。一旦基本建設速度放慢或停止，其借債還息和借債運營的做法馬上就會使資產負債率陡然攀升，2012年3月31日公布的鐵道部負債率首次超過60%也說明了這一點。

　　解決債務問題的任務雖然急迫，但改革方案的設計必須穩妥。國家財政沒有能力因為鐵路改革就一下子將數萬億元不良債務銷賬，而剛在財政支持下清理過大筆壞賬的各上市商業銀行，也經受不住大批鐵路債務集中違約的打擊，因此需要建立有效的債務清償和處理機構與機制。首先是不能在失控狀態下繼續大幅度增加惡性債務，然后盡可能相對平穩地通過各種可能途徑逐漸消化掉已有債務。

　　《中國經營報》：目前看來，中國鐵路以少量政府資金撬動大量債務性融資的投融資模式越來越難以為繼，民資和外資在鐵路系統目前的產權關系下很難大規模介入，你認為鐵路系統應如何理順產權關系?

　　榮朝和：對鐵路產權問題的認識深度，確實決定著鐵路改革的方向與進程。解決債務問題也需要迅速理清產權，產權不清晰，民營資本也好，外資也好都不敢進入，或者說難以大規模進入。而鐵道部希望的改革后分段上市融資的方案則更需要理清產權關系。

　　只刻意改進經營機制而不重視盡快改革現有管理體制，我國鐵路的很多深層次問題恐怕難以得到根本解決。而體制問題的解決要求重構鐵路的產權關系，否則無論是政企分開、改制重組、市場融資、引入競爭，還是央地分權、政府監管，都缺乏必要的制度基礎。

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　　鐵路產權關系的 重構方向

　　參照國際經驗并結合我國實際情況，從產權關系入手推進鐵路改革、提高運營效率、實現良性發展，必須在以下幾方面得到落實：(1)建立良好的初始產權安排。這主要涉及改革“頂層設計”的兩方面內容：一是解決好中央與地方的鐵路事權分工。在分工逐漸明晰的條件下，不同鐵路的功能分類與其服務范圍、管理權限和責任主體有著越來越密切的關系，將會形成國家鐵路、區域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網基本格局，并進一步提出政府間合理分工的明確要求，鐵路的政策與管理體制據此也需要進行必要的調整。二是解決好政企關系和政資關系。要按照建立現代產權制度的要求，做到政企分開、政資分開，同時規范公司治理結構，解決好出資人與企業法人的關系。各級政府都需要建立規范化的行政管理制度，解決好鐵路產權的外部過度控制問題。

　　(2)構建行業內真正的市場主體。鐵路產業組織和企業組織結構的重大變革是不可避免的，必須按照有利于降低行業整體交易費用的原則，設計出在資本結構、業務邊界、產權與組織形式各方面能夠切實自立、高效的鐵路企業，既有利于提供完整運輸產品，以便于其行使生產指揮權，也有利于實現鐵路的網絡經濟性。可考慮以干線結合區域作為劃分國鐵系統企業邊界的依據，也可采用建營分離、網運分離和業務分離等途徑來構建鐵路企業，但特別要避免由于企業間界面過多導致過軌運輸的交易成本過大。區域或地方性鐵路應考慮盡量下放給地方經營管理。

　　(3)在整個鐵路網上建立符合市場經濟要求的運營規則與制度。即便重組后的鐵路企業規模合理，相關設施與財產的共用仍舊不可避免，地方性鐵路以及民營鐵路與國鐵系統之間的開放互通也是必然，因此需要在鐵路企業之間引入平等主體之間的交易制度。要通過相關運行規則，特別是設備與設施共用、互聯互通和過軌清算規則的建立，促進形成能夠自為和自律的良性行業組織結構，提高系統效率，并規范各種可能的壟斷行為和市場勢力。運營規則與制度還要有利于鐵路企業與其他運輸行業的多式聯運，有利于鐵路更好地融入現代物流及供應鏈管理體系。

　　對于討論多年的鐵道部改革來說，弄清楚到底是誰在推動是一個關鍵性的問題

　　(4)建立鐵路公益性服務的提供規則。在處理好鐵路行業的政企關系、政資關系，構建好市場主體并解決企業之間的公平交易問題之時，還必須考慮解決鐵路相關公益性服務提供的責權關系問題。政府在提供公共服務領域的責任，要求其通過投資或價格補貼等手段幫助鐵路企業在市場上實現這些服務，如對鐵路發展實行分類建設、對國家重點物資和軍事運輸給以價格補償等，這方面明確的財政與法律程序顯然也是必須的。

　　摘自北京交通大學經濟管理學院 榮朝和、張夢龍發表在2012年第2期《北方交通大學學報(社會科學版)》上《鐵路改革必須重視相應產權關系的重構》一文