本報記者 符周順
在經歷了近一個月的掙扎之后,中國電信(微博)和中國聯通(微博)在12月2日發表了聲明,并向發改委遞交中止調查的申請,承諾整改寬帶接入價格等問題。發改委對電信、聯通涉嫌寬帶壟斷的調查被炒得沸沸揚揚,其中的曲折更是撲朔迷離,但是在這背后,有一點毋庸置疑,那就是通信業從體制到市場、競爭發展,都缺乏有效的法律規范。國內《電信法》從1980年提案至今歷經31年依然難產。通信業具備特別的行業壟斷機制和復雜的競爭體系,《反壟斷法》對行政壟斷的處理面臨兩難,而《電信法》又難產多年,這次反壟斷調查牽扯出通信業寬帶發展的諸多問題該如何梳理?本報記者采訪了工信部專家委員會顧問、上海郵電經濟研究會首席顧問高仰止。
通信業“多頭監管”窘境依然
近一段時間,發改委對電信聯通寬帶反壟斷調查鬧得沸沸揚揚,事情未有定論,但是事件背后卻引發了我們對電信監管的很多思考。
高仰止認為,盡管經歷了四次改革重組,但是國內電信業“多頭監管”的窘境依然存在。電信行業的主管單位是工信部,但是國有資產的保值增值則需要對國資委負責,發改委負責投資、產業和技術經營管制決策。這樣的體制下,一旦監管部門發生分歧,對行業的影響可想而知。
通信業已經進行了四次改革重組,市場化程度已經很高,但是過去存在的監管、體制等方面的問題依然存在。高仰止認為,就拿此次“風波”來說,我們過去的改革重組實際上只是在形式上把一家變成幾家,但是變來變去,都是在壟斷機構上進行調整,并沒有真正的從體制,從市場競爭等方面進行全方位的考量,后續還需要更多的跟進補充。
過去的改革重組有兩種方式,一是增量改革。比如在寬帶領域,允許國內的其他網絡、民間投資,增加競爭者。但是因為通信行業本身的自然壟斷特性,增量改革只會引發更多的問題。另一種則是存量改革,然而,美國AT&T早期的模式在中國并不適用。
從相關的法律法規方面看來,目前電信業的主要法律依據是“電信管理條例”而沒有《電信法》,從這一點來說,電信業的監管體制是很薄弱的。在《電信法》難產多年的背景下,業內的專家學者也大多傾向于通信業需要成立一個統一的監管部門。
運營商寬帶遭遇“成長煩惱
寬帶作為社會信息化的根基、行業發展的驅動力,同時也成為了電信運營商轉型的龍頭,寬帶的發展需要更多人的關心和鼓勵。然而,從目前國內市場對寬帶的態度看來,盲目謾罵壓過了理性分析,運營商本身也有心無力。
在業務市場方面,電信專家鄔賀銓表示,美國5%的網民正在消耗全網50%的寬帶資源,這其中90%是非法下載。中國的寬帶也面臨類似問題,20%的用戶占用著80%的網絡資源,影響了主體用戶的使用體驗。據工信部最新統計數據顯示,截至今年10月底,國內基礎電信企業互聯網寬帶接入用戶總數達到1.53億戶。電信專家曾劍秋指出,目前我國運營商的50%以上的收入都是用于寬帶投資,運營商的寬帶壓力可想而知。
從國外的發展經驗看來,要規避這樣的現象需要依靠國家政策。目前全球98個國家和地區正在采用或計劃采用國家寬帶戰略,政府扮演著重要的角色:對基礎設施建設的支持,適度開放電子衛生、電子教育和電子政務來推動寬帶公共服務。雖然寬帶作為我國戰略性新興產業的重要先導與支柱的地位被進一步強化,但是寬帶政策還只有大思路,并沒有詳細的規劃。要實現寬帶的一個美好未來,政府扶持、寬帶專項資金、普遍服務基金、投融資措施等國策支撐是必不可少的。
從運營商方面來講,運營商需要構建一個可管、可控的智能網絡,同時,需要探索精細化的流量經營,利用寬帶創造出更多的價值。
寬帶發展需要政策、法律護航
就國內寬帶市場的發展而言,打破壟斷,引入競爭,提升服務,降低價格,這是業內外人士對寬帶市場的共識。不過,在現行的體制以及存在復雜競爭體系的背景下,如何實現這一目標上,應該說需要探討不同的方
對于寬帶的發展,電信專家韋樂平此前就提出,首先應在國家層面制定戰略發展規劃,有具體的目標,比如說發展多少用戶,達到多少速率。第二是要有產業和稅收的鼓勵政策,要有實惠。第三是要消除監管的壁壘。顯然,國內寬帶的有效發展離不開國家的戰略統籌規劃,行業政策的鼓勵以及有效的監管、規范。
目前在相關的法律法規方面,《電信法》醞釀了31年依然難產,“電信條例”是行業主要法律依據。但是“電信條例”顯然已經不能夠滿足現在電信業的發展變化。高仰止認為,即便如此,在《電信法》出臺無望的背景下,“電信條例”還是目前我們所能倚靠的法律武器。對于此次的反壟斷風波,我們需要明確兩點:《反壟斷法》既不是反自然壟斷也不是反行政壟斷,而是針對市場壟斷,反對的是壟斷行為而不是壟斷機構;保護競爭,不是保護競爭者。
高仰止認為,從法律法規監管規范方面來說,當下完善“電信條例”才是最實在的。我們希望能夠定一些集中性的法規,通過行政立法來解決目前存在的一些體制、市場方面的問題。同時,加大執行監管力度也必不可少。因為有時候即便存在一些法規,但是執行的過程中依然會面臨種種困境。
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