經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省市地方政府自行發債試點啟動。這意味著中國地方政府終于可以以自主身份公開舉債融資。

　　在市場萬眾期待中，10月20日，財政部公布《2011年地方政府自行發債試點辦法》（下稱試點辦法），對地方自行發債的規模、利率、期限、承銷、招標、定價、登記、托管、交易、還本付息等作了詳細規定。

　　試點辦法規定，試點自行發債四省市2011年的地方政府債券規模，要在國務院批準的規模限額內。試點省市發行政府債券實行年度發行額管理，2011年度限額當年有效，不得結轉下年。

　　改革半步走

　　2011年，國務院批準發行地方政府債券2000億元。財政部核定，上海市規模為71億元，浙江省為67億元（不含寧波市），廣東省（不含深圳市）為69億元，深圳市為22億元。

　　除了試點四省市總計229億元的發債額度，其他省份和計劃單列市今年的地方政府債券，將于10月底由財政部代理發行完畢。

　　試點辦法規定，2011年試點省市政府債券由財政部代辦還本付息。試點省市應當建立償債保障機制，在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。

　　這一特殊規定說明，地方政府自行發債試點僅僅走出了半步。還本付息延續了代理發行的模式，由財政部代辦還本付息，這一規定向市場透露出明確信號，地方政府自行發債仍由中央財政提供擔保，地方政府的還本付息的風險水平，幾乎等同于中央政府發行的國債。

　　試點辦法規定，試點省市發行政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為三年和五年，期限結構為三年債券發行額和五年債券發行額，分別占國務院批準發債規模的50%。

　　可見，不僅發債規模由中央批準，對發行債券的期限結構和占比，自行發債省市也沒有決定權。

　　試點辦法全文僅17條，正文不足1500字。但其實質內容遠超過文件本身，試點辦法還將財政部代理發行地方債的三個文件囊括其中，涵蓋債券預算管理、債券財政總預算會計核算和債券發行兌付三個方面。

　　財政部不但制定了地方政府債券管理的制度框架，對債券市場參與主體等具體事宜，也無需地方政府操心。試點辦法規定，試點省（市）政府債券承銷商應當是2009-2011年記賬式國債承銷團成員，原則上不得超過20家。

　　中國地方政府發債始于2009年，由財政部代理發行。財政部今年初開始研究地方自行發債事宜，即介于中央代理發行和完全自主發行的過渡形式。但細查財政部代為制定的發債機制，和財政部代理發行相比，地方政府自行發債走出的半步，惟一的變化是發債主體從后臺走向前臺。地方政府自行發債，如同起了省市名稱的中央政府國債，完全由中央政府保駕護航。

　　中央政府放行地方政府自行舉債，如同對待剛剛落地的嬰兒，小心翼翼放入已構造多年的溫暖“襁褓”中。地方政府終于有了在陽光下行動的自由，但空間嚴格受限。由中央政府制定的舉債詳規，猶如精心構造的溫室，地方政府舉債邁出的這半步，無論舉債的地方政府，還是投資人，想遭遇風險也很難。

　　“按這樣的方式，讓省級地方政府自行發債，實際上和中央財政代理發行差不多。”財政部科研所副所長劉尚希認為，只是把代理發行模式從中央移到省里，變化就是操作距離縮短了。

　　市場化發行是正道

　　對自行發債放到哪級政府，國家發改委傾向于賦予市縣級政府，即市政債，而財政部支持由省級政府發行，再轉貸給市縣級政府使用。國務院最終批準三個省級政府和一個計劃單列市政府試點，以省級政府發債為主，兼顧了國家發改委支持發行市政債的看法。

　　國務院發展研究中心研究員倪紅日認為，從控制地方債務風險的角度，省級政府發債比較好，但經濟實力和財政管理能力較強的市級政府也可以考慮。

　　國家發改委財金司司長徐林認為，從發達國家的經驗看，地方政府債主要是市政債，因為基礎設施、市政建設的事權，主要由市縣一級政府承擔。讓省級政府發債，還得由省級政府往下分，分配的過程實際上很復雜。

　　劉尚希認為，從發債和使用相結合的角度，應該讓市縣一級政府發債。但中國有300多個市級政府、近3000個縣級政府，市縣級政府發債對監管能力是現實的考驗。因此，地方政府發債級次不應“一刀切”，應允許省級和市級政府政債同時存在。

　　財政部和國家發改委對地方發債級次的爭議，除了不同層級政府發債各有利弊，監管權不同也是重要原因。如果以省級政府名義發債，監管權就在財政部。如果允許市縣級政府發行市政債，地方政府可通過融資平臺公司發債，核準權在國家發改委。

　　中國人民大學教授陳共認為，以市縣級政府發債涉及兩種方式，即市縣級政府名義和其融資平臺公司名義，政府名義發債融資后，搞基礎設施建設還要成立項目公司，與其再成立項目公司，不如規范現有投融資平臺公司，委托公司發債并負責項目建設，這是一個現實的辦法。而且目前的地方融資平臺債務名義是企業債務，實際上絕大多數是政府債務，財政部應該承認這樣的實際情況。

　　財政部堅決反對地方政府通過融資平臺公司發債，理由是地方融資平臺公司不透明，盡可能不搞。對此問題，徐林認為，讓市縣級政府或委托其融資平臺公司發債，就要在制度上做一些完善，建立地方政府發債的一些基本制度，包括各級政府必須公開完整的政府預算，同時編制資產負債表，只有具備這些基本條件，才能對地方政府做評級，讓市場判斷地方政府的債務風險。

　　但試點辦法中，并沒有對自行發債省市提出評級要求。財政部科研所金融研究室主任趙全厚對財新《新世紀》記者說，目前的自行發債試點和財政部代理發行沒有本質區別，也就沒有評級的必要。

　　對地方政府負有償還責任的債務，審計署提出兩個量化指標評估其風險狀況，第一，由年末債務余額占當年綜合可用財力的比率計算得出債務率，若債務率超過100%，意味著該地區債務風險較高；第二，由當年償還債務本息占當年綜合可用財力的比率得出償債率，如償債率超過國際通用的20%上限，表明該地區到期債務的償債壓力較大。

　　這兩項債務風險標準，被國家發改委作為核準地方政府城投債的硬性指標，也為銀監會所認可。

　　陳共認為，地方政府債券發行，應該采取完全市場化的方式，地方政府要公開完整的收支預算，由地方立法機關審批和立法監督，建立完善的制度，并由銀行等市場參與主體，監督制約地方政府的舉債行為。“既然允許地方政府發債，就要明明白白。”陳共說。

　　試點辦法中，僅籠統要求發債省市要“及時披露本省（市）經濟運行和財政收支狀況等指標”。今年6月末，審計署公布了全國地方政府性債務審計結果，此后，山東、山西、北京、新疆等十幾個省份也公布了本地政府債務情況。但到目前，上海、浙江、廣東和深圳四省市政府并未公布其債務審計結果。

　　而財政部制定的試點辦法，也未規定發債地方政府債務風險狀況的評估指標。目前地方政府發債，延續了財政部代理發行的方式，由國務院批準。

　　對管理控制地方政府債務風險的制度建設問題，銀監會主席劉明康稱，要探索將地方債務收支納入預算管理，嚴格控制地方政府舉債和擔保承諾行為，動態監控地方政府性債務，提高財政預算完整性和透明度，建立科學合理的“舉債-償債”管理體系。

　　“總之，建立起大眾看得到的清晰完整的政府資產負債表，并由此建立有市場約束的直接融資機制，這才是避免風險的根本辦法。”劉明康說。