蘇盈

　　專家：地方自主權(quán)有限；地方財政透明度尚不足，市場難做投資決策

　　上海、浙江、廣東、深圳將試水自主發(fā)債。財政部昨日發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(下稱《辦法》)稱，經(jīng)國務(wù)院批準，2011年上述四省市開展地方政府自行發(fā)債試點。

　　根據(jù)國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模，四省市今年自行發(fā)債總額不超過229億元。這一試點為地方債的發(fā)行提供了財政部代發(fā)之外的另一種方式。

　　從《辦法》來看，中央政府對地方政府自行發(fā)債試點態(tài)度非常謹慎，不僅選取了最具償還能力的經(jīng)濟發(fā)達省市作為試點，而且在規(guī)模和定價上都加以嚴格控制，地方政府獲得的自主性有限。

　　中央財經(jīng)大學財政系主任曾康華在接受《第一財經(jīng)日報(微博)》采訪時表示，此次試點地方自行發(fā)債表明中央對地方發(fā)債的授權(quán)有所擴大，并非完全意義上的地方自主發(fā)債。中央政府將通過這一試點，試探市場、投資者、民眾以及地方政府的反應。

　　規(guī)模、定價不由地方自主

　　根據(jù)《辦法》，自行發(fā)債指試點省(市)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。

　　經(jīng)國務(wù)院批準，財政部核定，2011年，上海市地方政府債券規(guī)模為71億元，浙江省為67億元(不含寧波)，廣東省為69億元(不含深圳)，深圳市為22億元。四省市限額合計229億元。

　　按照《辦法》，四省市自行發(fā)債的總規(guī)模應即在此229億限額范圍之內(nèi)。

　　就四省市今年地方債是否還保留一部分由財政部代發(fā)，曾康華認為，229億元對于這四個發(fā)達省市來說只是一個很小的數(shù)額，市場很容易就能消化，沒有必要分為兩部分發(fā)行。

　　財政部上周發(fā)布公告稱，在本月17日和24日分別進行地方債券招標，兩期債券合計335億元。這兩期發(fā)行完畢之后，今年財政部八期總計代發(fā)1771億元地方債券。加上試點省份的229億，總額已達到了國務(wù)院確定的今年地方債券規(guī)模2000億元。

　　《辦法》還規(guī)定：試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。

　　2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模的50%。試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

　　對于四省市自行發(fā)債利率，《辦法》規(guī)定，應當以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。

　　曾康華表示，中央對于地方發(fā)債的控制主要就是通過規(guī)模和定價來實現(xiàn)，這個原則在未來很長一段時間內(nèi)都不會動搖，目的是降低地方債務(wù)失控的風險。

　　他還認為，在地方發(fā)債制度建立的初期，中央將承擔較多管理責任。比如這次所規(guī)定的2011年債券由財政部代為還本付息。因為地方發(fā)債的制度規(guī)范還沒有建立起來，相關(guān)人員、機構(gòu)不足，財政部需要代為管理。隨著制度的完善，中央會進一步放權(quán)，比如發(fā)行時間、券種等，地方可能會有更多的自主權(quán)，但是發(fā)債規(guī)模和定價地方政府將很難自主決定。

　　《辦法》還規(guī)定，試點省(市)政府債券應當在中央國債登記結(jié)算有限責任公司進行集中登記、托管，債券發(fā)行結(jié)束后應當及時在全國銀行間債券市場和證券交易所債券市場上市交易。

　　市場疑慮地方信用

　　學術(shù)界認為，此次試點的地方債發(fā)行模式，介于中央代理發(fā)行和地方自主發(fā)行之間，是一種過渡模式。

　　上海財經(jīng)大學蔣洪教授對本報評論稱，此次地方自行發(fā)債試點和由中央代發(fā)的區(qū)別不大：“中央同意你發(fā)才能發(fā)，中央不同意你發(fā)就不能發(fā)，發(fā)債的決策機制并沒有改變。”

　　“改變的主要是法定債務(wù)責任。”蔣洪認為，“中央代發(fā)，名義上是由中央來還債，中央政府向債權(quán)人負責。現(xiàn)在由地方自己發(fā)，名義上這就是地方上的事，中央不承擔責任。”

　　中國政法大學(微博)財稅法研究中心主任施正文也表示，按照中國的財政體制，中央政府或多或少都要為地方債務(wù)承擔連帶責任。

　　中山大學(微博)嶺南學院財政稅務(wù)系主任林江則認為，此次試點“有點要規(guī)范市政債務(wù)的意味。原來市政債務(wù)一般是通過城市投融資平臺來搞的”。

　　但也有一些學者擔心，地方政府的信用不一定能得到市場的充分認可。

　　“原來由中央財政代發(fā)債，資本市場對債券是比較歡迎的，因為中央財政比較雄厚，背后還有央企坐底，等于是拿中央財政來抵押。”廣東當代經(jīng)濟研究中心主任楊正滸對本報表示，由地方政府發(fā)債，不同的地方政府，其債券的價格利率可能會有區(qū)別。

　　他指出，本次試點的省市都是財力雄厚的地區(qū)，這樣局部來做試點的話，問題不大，一旦推廣到全國，有些地方恐怕以極高的利率也發(fā)不出。

　　“我前不久到全國基金公司走了一圈。到現(xiàn)在為止，資本市場對地方政府的債務(wù)問題非常謹慎，今年上半年以來債券價格下跌得很厲害。”楊正滸說。

　　楊正滸認為，如果由地方自己發(fā)債，要取得資本市場的認可，財政信息公開非常重要。這對地方政府會形成一定的壓力。到目前為止，中國各地財政所公開的信息，尚不足以讓資本市場據(jù)此估價，評估風險，做出投資決策。