上海鐵路局雙面樣本：地方鐵路局調度集權之弊
伏昕 王思璟
2005年10月28日，位于臺州王林村的臺州火車站工地正式開工，一條名為“甬臺溫”的鐵路注定將在4年后改變浙江省的交通版圖。
它不僅將寧波、溫州兩市由鐵路末端變成鐵路樞紐，同時也使臺州市結束了無鐵路的歷史。
甬臺溫和溫福鐵路(浙江境內段)并稱作“沿海鐵路”，開工建設僅相差一年，并同時于2009年試運行和通車，全長580.8公里，總投資160多億元。
溫福鐵路建設過程中曾遭遇地形等各種難題，其所在山區又兼有沿海軟土的土質特性，是中國目前地質條件最復雜、施工難度最大的鐵路之一。
由于軟土厚度太大，沉降難以達到控制要求，最終建設方采用以橋代路的方案，解決了這一問題。這也是723動車追尾事故發生地段，軌道建設在高架橋的重要原因。
建設中該項目還曾因土地審批、環境評價、信貸、安全監管等問題被浙江省發改委責令“暫停建設，限期整改”。
上海鐵路局“雙面”樣本：地方鐵路局調度集權之弊
甬臺溫鐵路建于浙江省境內，浙江省政府雖然作為出資方成為這條鐵路的股東之一，然而從建設之初，它的調度權和運營權的歸屬就非浙江省所能掌控。
2005年，原鐵道部部長劉志軍宣布撤銷全國41個鐵路分局，鐵路系統開始實施“鐵道部-鐵路局-站段”三級管理體制，而調度權和管理權也從下屬的鐵路分局上收到大區域的鐵路局統一管理。
浙江省境內的鐵路調度權也由此發生改變。
2011年7月25日，上海鐵路局杭州段的相關人士對本報記者回憶說，在這場改革中“原先的杭州鐵路分局變為上海鐵路局杭州段，溫州地區的調度也就歸上海鐵路局，而不在本省內”。如今，上海鐵路局的調度中心管理著包括安徽、江蘇、浙江等多省的鐵路調度。
上海鐵路局的雙重身份
甬臺溫鐵路、溫福鐵路共同構成沿海鐵路大通道浙江段，全線按國鐵Ⅰ級雙線設計，設計行車時速250公里。
甬臺溫鐵路是浙江省的寧波市至溫州市路段，由鐵道部和浙江省合資建設，溫福鐵路是溫州市至福州市鐵路段，由鐵道部和浙江省、福建省合資建設。
本報記者從浙江鐵路系統人士處獲悉，沿海鐵路建設之初按《公司法》及有關規定組建規范的合資鐵路公司作為項目法人。
鐵道部委托上海鐵路局，浙江省委托省鐵路建設投資公司為產權代表，共同組建“沿海鐵路浙江有限公司”，作為甬臺溫和溫福鐵路的項目建設業主，各方派駐代表在該公司履職。
2009年7月，沿海鐵路通車前夕，沿海鐵路浙江公司召開第六次股東會和一屆六次董事會。股東大會討論通過將沿海鐵路浙江段運營委托上海鐵路局管理的議案，而蒼南站以南委托南昌鐵路局管理。
然而這種討論僅僅是形式上的。
目前，我國除了大秦鐵路擁有獨立調度權外，其他合資鐵路大多采取這種“委托運營管理模式”。
這種模式的特點是，雖然在產權結構上，出資方包括鐵道部、所在省政府、沿線地方政府(以解決拆遷問題入股)，但是建成以后項目公司必須和鐵道部簽署委托運輸管理協議，將包括安全、運營和調度等鐵路運輸的相關業務委托給所在轄區的地方鐵路局。
沿海鐵路建成后亦是如此。
由于簽署委托管理協議，上海鐵路局在沿海鐵路浙江段中具有鐵路方出資代表和運輸管理“總承包商”的雙重身份，需要同時履行運輸組織和安全管理的雙重責任。
爭議“委托管理模式”
協議委托方是各合資鐵路的項目公司，受托方是鐵道部，托管內容包括了經營管理、機車維修、安全生產等�！拔泄芾砟Ｊ健币恢憋柺軤幾h的是，產權改革并未打破原有壟斷，包括鐵路建設招投標等權力均掌握在鐵道部手中。
讓省方和地方政府股東們不滿的是，這些委托內容都沒有在協議上注明具體托管方式、收益分配方式等被托管方需要具體履行的義務，而只有一個籠統的托管概念。
雖然形式上各股東方向合資公司派駐代表，對各種問題進行討論，在各種利益上進行博弈和權衡，然而在各方關系中鐵道部明顯更有話語權，包括公司的高層人員任用、機構設置、工資分配等。
鐵道部通過“委托管理”模式，始終將合資鐵路的經營和調度權掌握在手中，包括票據在內的經營費用均需由地方鐵路局上繳鐵道部，通過鐵道部的清算中心結算后，再返給合資鐵路公司。
而省政府和地方政府在合資鐵路中僅僅扮演“股東”角色，而且由于委托管理協議內容并不具體，使得股東的收益也無法明晰。
委托經營中，由于列車運行圖與列車編組計劃為全國統一編制，合資鐵路的過軌、排空、運量分配等，均納入當地鐵路局編制的運輸計劃，服從國鐵集中統一指揮，合資鐵路基本沒有支配力。
調度權的內部變遷
事實上，無論產權歸屬于誰，鐵路的調度權都統一由鐵道部掌控，而這種調度權直接關系到鐵路的收益。
2010年初鐵道部的運輸安全工作會議上，原鐵道部部長劉志軍在小范圍提出推廣--即要對所有合資鐵路公司進行托管，把合資鐵路公司的運輸生產委托各鐵路局直接管理。
“已經建成的、鐵道部是大股東的鐵路已經逐步被接管。而新建的鐵路尤其是高鐵項目上鐵道部都是大股東，將來也應該會采取委托鐵道部管理的模式�！眹野l改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅曾對本報記者說。
事實上，鐵道部內部對于調度權的歸屬也有博弈。
2005年3月18日的全國鐵路系統電視電話會議上，劉志軍宣布新成立西安、武漢、太原三個鐵路局，調度權也從下屬的省市鐵路分局上收到大區域的鐵路局統一管理。
這一決策讓鐵路系統內部和專家學者感到意外。
“因為原先鐵路局負責的是所屬各鐵路分局之間的協調和列車調度，并沒有直接管理站段的經驗，撤銷分局后，鐵路局將直接接管站段的調度和管理”，鐵路系統內人士對本報記者說。
自此，甬臺溫鐵路的調度權歸屬已經明確。
7月25日，永嘉站一名工作人員對本報記者回憶當天情景：前面那輛車在永嘉站停了一會后，從我們這里重新出發，是天氣原因停車的，但是不是我們給的指令。停車指令應該是上海鐵路局、或者溫州站給的�！�(永嘉)站長沒撤職，正在調度室工作。”該工作人員說。