史進(jìn)峰

　　中國(guó)地方政府性債務(wù)到底有多大？不是9萬(wàn)億，不是14萬(wàn)億，而是10.7萬(wàn)億。

　　動(dòng)用全國(guó)4.3萬(wàn)名審計(jì)人員，耗時(shí)3月，針對(duì)全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市(地、州、盟、區(qū))、縣(市、區(qū)、旗)三級(jí)地方政府全面摸底后，6月27日，國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)劉家義終于揭開(kāi)謎底。

　　劉家義在向全國(guó)人大常委會(huì)提交的通報(bào)中指出，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。其中，融資平臺(tái)公司為4.97萬(wàn)億元，政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)為2.50萬(wàn)億元，占比共計(jì)69.69%。

　　此前本報(bào)獲得的銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月末，全國(guó)地方融資貸款余額約9.09萬(wàn)億元，占全部人民幣貸款的19.16%。與銀監(jiān)會(huì)全口徑數(shù)據(jù)相比，審計(jì)署4.97萬(wàn)億這一口徑，小了將近5萬(wàn)億。

　　這一差別或可解釋為審計(jì)署審計(jì)口徑的收窄。審計(jì)公告顯示，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，這一數(shù)字較銀監(jiān)會(huì)公布的9828家、央行公布的1萬(wàn)多家相比，少了近3500家。

　　隨著審計(jì)署全口徑報(bào)告出爐，10.7萬(wàn)億的地方政府債務(wù)年度償還分布表清晰顯現(xiàn)。審計(jì)公告顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的金額占24.49%和17.17%，這意味著未來(lái)兩年，地方債務(wù)償還壓力將高達(dá)4.5萬(wàn)億人民幣。

　　10.7萬(wàn)億大起底

　　國(guó)家審計(jì)署針對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面摸底審計(jì)，始于2010年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上所做出的部署，某種程度上也是由于財(cái)政部、央行與銀監(jiān)會(huì)在地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑上的難以統(tǒng)一。

　　一位接近監(jiān)管層的人士曾向本報(bào)記者坦言，財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)口徑僅從政府直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)出發(fā)，遠(yuǎn)小于銀監(jiān)會(huì)從商業(yè)銀行債權(quán)人處摸底的數(shù)據(jù)。

　　今年2月份，隨著國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，一場(chǎng)覆蓋范圍廣、時(shí)間跨度大的全面審計(jì)正式啟動(dòng)。

　　所謂時(shí)間跨度之大，是指審計(jì)署將地方政府債務(wù)追溯到1997年。兩次金融危機(jī)的發(fā)生時(shí)間點(diǎn)1998年和2009年，恰是地方政府債務(wù)集中擴(kuò)張期，這兩年地方政府性債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

　　而在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)5.5萬(wàn)億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開(kāi)工項(xiàng)目的，其中：2008年及以前年度舉借3.2萬(wàn)億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開(kāi)工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息2.3萬(wàn)億元，占21.30%。

　　這意味著，2008年之后地方政府性債務(wù)在2年時(shí)間內(nèi)，擴(kuò)張了一倍。

　　所謂跨度之廣，乃指調(diào)查幾乎覆蓋全國(guó)所有省市縣三級(jí)地方政府。審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家；有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。

　　這與央行、銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)口徑大體相似。而從政府層級(jí)看，截至2010年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為3.2萬(wàn)億元、4.6萬(wàn)億元和2.8萬(wàn)億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%，市縣級(jí)地方政府債務(wù)拿下7成份額，東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府性債務(wù)余額為5.3萬(wàn)億元，占到一半份額。

　　償債風(fēng)險(xiǎn)仍可控制

　　從債務(wù)形態(tài)和資金投向看，2010年底已支出的債務(wù)資金中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)占到61.86%，土地儲(chǔ)備占10.62%，10.7萬(wàn)億絕大部分投向了鐵公基項(xiàng)目，這意味著償債風(fēng)險(xiǎn)到底有多大？

　　劉家義在報(bào)告中指出，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。

　　地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)，2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。如此看來(lái)，地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍之內(nèi)。

　　不過(guò)，某知名券商分析師發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)還款期限分布比想象的差。審計(jì)報(bào)告顯示， 2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

　　這意味著，2011年地方政府就要面臨2.6萬(wàn)億的償債壓力。從借款來(lái)源看，銀行貸款、上級(jí)財(cái)政、發(fā)行債券分別占到79.01%、4.18%和7.06%，其中銀行貸款為8.5萬(wàn)億，銀行貸款占到了8成。這也意味著地方融資平臺(tái)貸款未來(lái)兩年將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)償貸小高峰。

　　審計(jì)署報(bào)告還披露，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

　　由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。

　　同時(shí)，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.5萬(wàn)億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。