蔣彥鑫

　　審計報告披露截至去年省、市、縣三級政府性債務余額，審計署表示尚未超償債能力

　　本報訊(記者蔣彥鑫)截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，審計署審計長劉家義昨日向全國人大常委會所作審計工作報告首次披露我國地方政府債務情況，這一債務總額占2010年GDP的1/4，超過當年全國財政收入。審計署相關負責人表示，地方政府債務負擔尚未超過其償債能力。

　　中國地方政府債務規模到底有多大？這是關系國家經濟安全的一個重大問題，也一直備受關注。此前，根據央行和銀監會的相關數據，有媒體推測出中國的地方債規模分別為14.4萬億和9.1萬億。此前，審計部門曾對此進行過一次局部摸底，調查了18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，上述地方政府性債務余額為2.79萬億元。

　　為了得到準確的數據，審計署投入4萬多人，花了3個多月時間進行摸底調查。

　　報告顯示，到2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省市縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。數據顯示，2010年，全國GDP總量39.8萬億元，全國財政收入8.3萬億元。

　　其中，政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%；如果加上政府負有擔保責任的債務則為70.45%。從償債年度看，這兩年將迎來還債的高峰，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

　　“總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。”審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室副主任陳塵肇說。

　　■ 問題

　　地方違規擔保464億元債務

　　審計發現，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務院明令禁止政府擔保的情況下，違規為464.75億元債務提供了擔保；由于個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當年財政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務資金被投向資本市場、房地產和“兩高一剩”(高能耗、高污染、產能過剩)項目。

　　兩成政府負債超安全警戒

　　劉家義表示，部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。從地區看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%。這已經超過國際公認安全標準。分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

　　2.5萬億債務打算賣地還

　　同時，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

　　從行業看，高速公路、地方所屬普通高校和醫院90%以上的債務余額為擔保債務或救助債務，借新還舊率較高。2010年，全國高速公路債務的借新還舊率為54.64%。

　　融資公司違規金額兩千億

　　三級政府設立的融資平臺公司6576家。融資平臺公司2010年底的政府性債務余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%。部分融資平臺公司管理不規范，盈利能力和償債能力較弱，審計的6576家融資平臺公司中，有358家存在借新還舊問題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務80.04億元，債務逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊資本未到位等問題，涉及金額2441.5億元。

　　■ 建議

　　賦予省級政府適度舉債權

　　審計署建議，按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務。

　　繼續推進融資平臺公司的清理規范，堅決制止地方政府違規擔保行為。

　　建立規范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。

　　■ 釋疑

　　10萬億債務規模大不大？

　　【報告摘要】 在10.7萬億地方債中，政府負有償還責任的67109.51億元，占62.62%；擔保責任的23369.74億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。

　　【解讀】中國社科院財貿所稅收研究室主任張斌：以現有的財力而言，這個數字并不很大。首先，這些地方債的主體分散在三級政府，主體很多；每個政府的地方債又分散在很多項目，而一些項目自身有很強的還債能力，不需要財政資金來償還。同時，從還款周期看，分散在比較長的一個年限里，不是短期集中進行還款，因此對地方政府的還貸能力不會造成很大壓力。

　　張斌表示，地方建設需要大量的資金，但在目前的財政體制下，盡管有轉移支付作為調節手段，但中央和地方財權事權不匹配，地方政府只能通過地方融資平臺籌資。

　　地方政府會不會無力償債？

　　【報告摘要】 至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。

　　【解讀】審計署相關負責人：不能把政府負有擔保或救助責任的債務簡單地都視為政府直接債務，否則可能會人為擴大政府債務的風險。

　　如果僅簡單地依據債務規模、增長速度等指標，無法全面準確地判斷債務風險程度。

　　只有將債務余額與政府可支配的公共資源進行對比，當這些資源不足以償還現有債務，才意味著產生了債務危機。

　　此外，還要從債務資金投入產生的經濟效應、社會效應和生態效應看，分析債務舉借與經濟社會發展是否相適應，是否形成了一種良性循環。

　　“總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。”

　　債務增大是否因金融危機？

　　【報告摘要】 在2010年底的地方政府性債務余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%。

　　【解讀】審計署相關負責人：我國地方政府性債務并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年。此后，各地開始陸續舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。地方政府性債務是多年累積形成的，不能將其片面理解為主要因應對國際金融危機而產生的。

　　中國社科院財貿所稅收研究室主任張斌則表示，近兩年地方債發行量大，主要是在2008年經濟危機發生后，中央出臺了4萬億刺激經濟計劃。在這種背景下，對于項目落地，地方政府需要有一些配套資金，而在本身財力有限的情況下，必然會采取多種渠道進行融資。

　　本版稿件綜合

　　本報記者 蔣彥鑫 新華社報道