專家呼吁，盡快形成地方陽光融資制度

　　記者 王濤 實習記者 趙東東 北京報道

　　巨額地方政府性債務終于浮出水面。審計署27日發布2011年第35號審計結果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。

　　省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。

　　接受《經濟參考報》記者采訪的專家認為，債務總量處于安全區，但局部負債過量不容小覷，今后應盡快推動地方陽光融資制度的形成。同時，應重視債務形成的體制性原因，推進財稅體制深化改革勢在必行。

　　風險 地方債償還風險尚在安全區

　　根據審計結果公告，在10.72萬億元的全國地方政府性債務余額中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。

　　從債務產生發展情況看，我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，有8個縣區當年舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續舉債，至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個(占90.05%)和2779個縣級政府中的2405個(占86.54%)都舉借了債務。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。

　　從舉借主體看，2010年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。從借款來源看，2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。

　　至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務2010年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%。

　　這次被稱為“我國自上世紀80年代審計機關成立以來開展的最大規模的一次審計工作”，開始于今年3月，涉及31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府，涵蓋所有涉及債務的25590個政府部門和機構、6576個融資平臺公司、42603個經費補助事業單位、2420個公用事業單位、9038個其他單位、373805個項目，共1873683筆債務。

　　普遍認為，這次號稱“我國自上世紀80年代審計機關成立以來開展的最大規模的一次審計工作”具有十分積極的意義。

　　財政部財政科學研究所所長賈康(微博 專欄)接受《經濟參考報》記者采訪時表示，這項工作，在發揮審計功能的同時，可以很好地使社會方方面面來客觀地正面地分析判斷中國經濟發展中間與地方債務相關的值得肯定之處和風險所在，當然更積極的，是防患于未然。另外，還可以促進公共風險管控水平提高，促進我們的政府融資制度興利除弊而規范化、法治化。

　　隱患 78個市級政府債務率高于100%

　　審計公告認為，地方政府性債務的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經濟社會發展也發揮了一定積極作用，但在債務舉借、管理和使用中出現一些問題，有的地方還存在較大風險隱患。

　　根據公告，個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

　　地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范也是審計發現的主要問題之一。審計數據顯示，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。

　　此外，審計發現的主要問題還包括，地方政府舉債融資缺乏規范，地方政府性債務收支未納入預算管理，部分政府性債務資金未及時安排使用、部分行業償債能力弱以及部分單位違規取得和使用政府性債務資金等。

　　賈康認為，現在的審計結果已經可以使我們有依據來形成一個基本判斷，即中國走到現在，公共部門以債務率水平為關鍵指標的債務總量，總體上講是在安全區，可以有充分把握得出這樣一個基本判斷，但是在局部，顯然已經出現了某些地方公共部門負債過量的問題——它是不均勻的、隱性的，在很長一段時間內人們不好察覺、無從判斷。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，地方綜合財力主要用于提供地方公共服務，如果超過一半甚至更多都要用于債務償還，將會嚴重削弱提供公共服務的能力，特別是長期能力。這在一定程度上說明未來年度，地方政府公共服務的能力和潛力十分不樂觀。他告訴《經濟參考報》記者，每個國家對政府債務都有一套預警體系，大體而言，如果政府財政收入的1/12要用來償還債務就已經足以引起重視和關注。

　　在賈康看來，應重視債務形成的體制性原因，“我們必須明確地說，中國現在相關的財稅制度方面，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。應該看得很清楚，這個事情不宜再久拖。”

　　方向 推進財稅體制深化改革勢在必行

　　審計建議，在繼續推進融資平臺公司的清理規范，堅決制止地方政府違規擔保行為的同時，建立規范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。

　　“不給地方發債權，他想別的辦法變相發債，結果很亂，還不如給他發債權，再加強管理和完善，但要有一定的條件，不能隨便發。”中國人民大學財金學院教授安體富接受《經濟參考報》記者采訪時表示。

　　“從現在的審計結果看，今后肯定需要推動地方陽光融資制度的形成。”賈康說，審計部門提出的建議已經包含了這方面的內容，包括怎么樣考慮地方公債制度建設，以及法規的修改。以后還可以考慮地方根據項目情況發行與之對應的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監督，也有其他監督機制的綜合作用，這也是分稅制下分級財政不能不解決的一個重大問題，基本原則應該是一級政權，有一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，以及相呼應的一級產權和一級舉債權。

　　具體路徑上，王雍君建議，應首先從項目舉債權開始，先給予地方政府項目舉債權，然后逐步過渡到限額管理舉債權，再過渡到一般舉債權，“即使一般舉債權也要限額管理，向中央政府報批”，這個過程會比較長一點，包括債權評級、中介機構的建設等在內的一些基礎性工作要做。

　　從更深層面看，賈康提出，按照正確方向推進財稅體制深化改革勢在必行。搞市場經濟，除了分稅制為基礎的分級財政體制，我們別無選擇，那么今后怎么辦？現在已經有了很好的實行“扁平化”、減少層級的開端。對財政“省直管縣”改革，財政部已有明確要求，明年除了民族地區之外，要全覆蓋。今后省下面的市和縣，一般情況可能先形成財政為一個實體層級、一個平臺，再以后行政也跟著它，達到減少層級的結果。至于說鄉鎮，取消農業稅以后，大多數地區實際上早已經通過鄉財縣管和綜合改革不再考慮財政設置實體層級，也沒有任何條件設置實體層級。這樣一來，新的思路可以勾畫出來了，即扁平化在先，跟著就是按照中央，省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。