楊志勇

　　間接稅為主的稅制結構需要調整，決定了個稅的地位和作用還需進一步加強

　　從長期看，個人所得稅在中國稅收收入體系中的地位必然要進一步加強。當前，中國稅收收入來源主要是間接稅。2010年，近70%稅收來自增值稅、消費稅、營業稅和關稅。其中，增值稅又是中國第一大稅種，占稅收總收入的40%。中國增值稅的基本稅率為17%，是參照西歐標準設定的，這相對于亞太地區常見的10%或5%的增值稅稅率顯然偏高。再加上，當前消費稅征收范圍相對較為廣泛，稅率也偏高。不少商品境內價格高于境外，間接稅稅負過高是一個不可忽略的因素。間接稅稅負重的結果是，境外購物與網上代購的流行，結果是本來我們要擴大的內需變成了外需。而且，間接稅負中，也加重了企業負擔，影響了企業的國際競爭力。從中長期發展的角度來看，以間接稅為主的中國稅制結構必須作根本性的改變，即大幅度降低間接稅稅負。降低增值稅稅率，調整消費稅的征收范圍并調低稅率是大勢所趨。但是，間接稅稅負下調所帶來的稅收收入下降也必須通過直接稅來加以彌補。即使是以減稅聞名的美國1986年稅制改革也是在保持稅收收入水平基本穩定前提下進行的。這樣，中國的個人所得稅不僅難以取消，而且包括個人所得稅在內的直接稅的地位還需要進一步加強。

　　個稅地位亟待加強，也就決定了現實中免征額不能馬上調高至5000元、8000元甚至1萬元。減稅是必要的，但必須有一定限度。否則，在稅制結構調整的背景中，怎么保證政府改善民生所必要的財力呢？任何稅制改革都不能不考慮其對財政收入的影響。提供財政收入是稅收的最基本功能。如果免征額大幅度提高，從其對全國財政收入的沖擊來看，是在可承受范圍之內的，但對地方會造成較大的沖擊。況且，在沒有啟動分級財政體制改革的情況下，貿然大幅度提高免征額，很可能會嚴重影響財力本來就捉襟見肘的地方政府的正常運行。

　　建立一個讓人民滿意的個人所得稅制，呼喚減稅

　　建立一個讓人民滿意的個人所得稅制，難度很大。且不說稅負高低之爭議，僅稅基的選擇就有不同的看法。想讓個稅更加人性化和個性化，就必須接受復雜的稅制。但是，納稅人對稅制的復雜度的接受程度是很不相同的。就拿美國1986年稅制改革來說，當時改革除了降低稅率之外，還要一個重要的目的是促進納稅人之間的公平。各種各樣出于人性化考慮所設置的稅收優惠政策，大大增加了稅制的復雜程度。面對如此復雜的稅制，不是所有人都有能力加以充分利用。能利用者實際稅負輕，不能利用者實際稅負重。于是，降稅率的同時要求擴大稅基。但是，當時呼聲很高的住房按揭貸款利息扣除取消，就因為政治壓力太大，而不能通過。時下住房貸款壓力大，呼吁按揭貸款利息抵個稅的建議不絕于耳者，不知道其清楚這個背景嗎？顯然，從改善住房民生角度出發，扣除利息無可非議，本人也主張這么做，但是，住房問題從根本上說，需要一系列的住房政策的支持，至少政府壟斷的土地不能擠牙膏式地供給以增加住房用地的成本，從而推高房價。

　　從當前情況來看，個稅改革還是定位為減稅改革比較好。免征額應該提高，以適應生活成本費用增加的現實。除此之外，稅率還應調低。減稅，可謂利民利國的選擇。

　　在個稅定位沒有發生變化的條件下，免征額確定為3000元是合理的選擇

　　當個人所得稅還主要是對少數人的稅種的時候，免征額可以定得很高。而隨著經濟的發展和社會的進步，個人所得稅的適用人群在持續擴大，免征額就基本上只是與生活的成本費用相聯系，免征額與收入水平相比，就會出現相對下降的趨勢。1980年中國個人所得稅工資薪金所得的免征額為800元/月，而當時多數人的月工資收入是在100元以下，除外籍人士外，整個社會中個人收入能夠超過免征額的屈指可數。當時的個人所得稅相對于國人來說，可謂曲高和寡。

　　1994年將免征額定為800元，說明個稅實際上已經向大眾稅的方向發展。個稅已經走向民間。免征額確定標準的主要參考依據是生活的成本費用。為此，2006年1月1日起免征額上調至1600元；2008年3月1日起，免征額再次上調至2000元。

　　受多種因素影響，近幾個月來，物價上漲較快，人民生活成本費用也隨之上漲，作為反映生活成本費用的免征額自然有上調的客觀要求。在個稅定位沒有發生變化的條件下，綜合考慮物價水平的上漲因素，免征額提高到3000元是合適的，已足以彌補兩年多來的物價上漲所帶來的生活成本費用的上漲。

　　在短短的兩年時間內，免征額上調50%，調整幅度已經不小。但這還沒結束。免征額未來還應隨著物價的變動而作相應的調整。為了減少免征額調整程序上的復雜性，建立免征額自動調整機制非常有必要。當物價上漲幅度超過已定限度時，免征額就自動調整，而無需啟動額外立法程序。政府可以根據物價預測數據，提前公布免征額的上調幅度。

　　個稅改革需要大幅度降低稅率

　　邁向發達國家，必須跨越“中等收入陷阱”。中國社會的繁榮穩定離不開中等收入群體。他們是未來中國社會穩定的主力軍。為此，需要從多方面呵護中等收入群體，要采取有效措施，努力擴大中等收入群體。

　　累進稅制下，高收入者多納稅，但最高邊際稅率還需要下調。從構建財稅國際競爭力來看，增強高層次人才的吸引力，構筑國家人才發展戰略的角度來看，調低最高邊際稅率是必要的。工資薪金所得45%的最高邊際稅率是1980年就確定下來的。延續了30余年的最高邊際稅率亟待改變。雖然近年來少數國家最高邊際稅率有所提高，但從美國1986年以減稅為主旋律稅制改革以來，世界范圍內個人所得稅最高邊際稅率已大幅度下調，調低最高邊際稅率是大勢所趨。

　　從現實來看，其他金磚國家個人所得稅的最高邊際稅率都比中國低。巴西為27.5%，俄羅斯為13%，印度為30%，最高的南非也僅為40%。與中國大陸地區有較強競爭關系的周邊國家的個人所得稅的最高邊際稅率是：越南為35%；菲律賓為32%；馬來西亞為26%；新加坡為20%；印度尼西亞為30%；韓國為35%(加上附加后為38.5%)；新西蘭為39%；日本為40%；澳大利亞為45%。中國的香港地區為17%(薪俸稅)；澳門地區為12%；臺灣地區為40%。一些主要發達國家個人所得稅的最高邊際稅率是：美國為35%；德國為45%；英國為50%；法國為40%；加拿大為29%(聯邦所得稅，加上各省的稅可達到50%)。

　　上述國家和地區個人所得稅最高邊際稅率比中國高的寥寥無幾，且稅率較高國家也是發達國家。絕大多數國家和地區個人所得稅的最高邊際稅率低于中國。維持高邊際稅率不利于中國未來的發展。未來的競爭是人才的競爭。從國際間人才流動的狀況來看，正是高收入者更容易流動。高稅率不見得能夠保證相應的稅收收入，結果是引發更多的國際逃避稅，導致更多的潛在稅源的流失。高稅率反而導致易于流動的高收入者無法納入調節范圍，結果是收入再分配目標反而不容易得到實現。

　　作為一個發展中國家，中國個人所得稅的最高邊際稅率應該大幅度下調，以提高財稅國際競爭力。月應納稅所得額10萬元以上適用最高稅率是1994年稅制改革時確定下來的。時間已過去了17年，人民的整體收入水平已大幅提高，物價也已漲了不少，適用最高稅率的收入水平也應相應上調。讓月應納稅所得額10萬元以上適用45%的最高邊際稅率都有問題，個人所得稅法修正案(草案)提高了月應納稅所得額在8萬－10萬元的個人的適用稅率，從40%上調到45%，顯然也是不合適的。為此，需要將最高稅率適用的月應納稅所得額從10萬元調高到20萬元，同時大幅度降低最高邊際稅率。

　　總之，工資薪金所得適用稅率需要作大幅度調整，應明確地將此次改革定位為減稅改革。建議實行六級超額累進稅率，將相應的稅率調整為：月應納稅所得額在5000元以下，適用5%的稅率；5000－2萬元，適用10%的稅率；2萬－5萬元，適用20%的稅率；5萬－10萬元，適用25%的稅率；10萬－20萬元的，適用30%的稅率；20萬元以上的，適用35%的稅率。

　　中國不應該選擇單一稅制

　　理想稅制是最終目標，適宜稅制是現實選擇。且不說理想稅制本身存在爭議。從促進公平的角度來說，這是一個較好的選擇。

　　但就是實行綜合所得稅制的美國，在上個世紀90年代，曾經對個人所得稅的存廢進行了大討論。考慮了太多公平因素的個人所得稅制一定是極其復雜的稅制。最后，反映了各種各樣個性化需求的綜合所得稅制把納稅人自己搞糊涂了，于是想用支出稅(直接消費稅)來取而代之。徹底改變征稅方法，不看賺多少錢，而看花多少錢。多花錢多納稅，看上去挺符合稅收公平原則的。只有多賺錢，才有可能多花錢。一張明信片就能夠報稅的想法似乎可以得到落實。可是，誰又能解決過去賺了錢并已納了個人所得稅的重復課稅問題呢？簡單地對老人進行減免顯然是行不通的。所有的人都會想方設法把自己的消費算在老人身上。再加上其他各種各樣的原因，個人所得稅制并沒有得到根本性的改變。

　　目前，俄羅斯、新加坡、中國香港地區、愛爾蘭等20多個國家和地區施行了單一稅制度。單一稅制的優勢非常明顯。單一稅征收方便，征管成本少；低稅率的單一稅制，可以提高納稅人的稅收遵從度；單一稅制下，更多人的收入會比納入課稅范圍，有助于稅基的擴大。俄羅斯是實行單一稅制比較成功的國家，實行單一稅制后，稅率雖然下調了，但是個人所得稅收入不降反升。正因如此，俄羅斯的單一稅制在前些年就為國內財稅界所關注。不少人建議中國引進單一稅制。

　　但是，單一稅制不應該是個稅改革的選擇項。選擇單一稅制的多為小國(地區)。俄羅斯是一個特例。俄羅斯選擇單一稅制有特定時期稅務征管亂象的因素。即使如此，俄羅斯也不見得會永遠地實施單一稅制。如果未來要進一步加強個稅在收入分配中的作用，那么，單一稅制仍有向累進稅制轉變的必要。從國際上來看，發達國家幾乎沒有一個國家實行單一稅制，就是因為累進稅制能夠在促進公平上的作用遠勝于單一稅制。

　　中國稅務征管狀況在改善，個稅之于公平的作用也在逐步增加，如果實行單一稅制，那么本來就非常有限的促進公平作用就要大打折扣(注：清華教授李稻葵(微博 專欄)建議的“平稅”，英文應是“flat tax”，漢語習慣稱為“單一稅制”)。因此，中國沒有理由實行單一稅制。

　　綜合所得稅制暫不適合中國國情

　　當下還不適合選擇綜合所得稅制。現在常常聽到的說法是越南能夠實行綜合所得稅制，我們沒理由不能。確實，越南2009年就開始實行綜合所得稅制，1991年引進個人所得稅制時就實行了分類與綜合相結合，起點確實比我們高。

　　但是，問題的關鍵不在于選擇什么，而是要看這樣的制度實行的小國。就是在越南國內，逃避個稅的問題同樣嚴重，稅收征管一直是個難題。實行綜合所得稅制就能解決問題嗎？不見得。如果再考慮到2008年越南個人所得稅收入占稅收總收入僅2.7%的現實，我們就會發現，該國的個稅再怎么“折騰”，其影響面也是很小的。現實中，越南就曾因金融危機推遲個稅征收。由此看來，越南綜合所得稅制改革對中國個稅綜合制改革的參考意義從現在看至少并不是特別大。

　　還有一種說法是，一些國家在個人所得稅實施之初就選擇了綜合所得稅制，當時的稅務征管條件遠不如今，現在的中國有什么理由不實行綜合所得稅制呢？事實上，過去人們的收入來源較為單一，來自勞動所得之外的收入較少；本地收入來源所占比重較高，不像現在，隨著經濟開放度和全球化程度的提高，個人的異地收入多，而且不僅僅是境內的，海外的也不少。況且，金融市場的種種創新所帶來的各種所得，豈是早期的綜合所得稅制簡單套用就能處理好的？當下非勞動所得逃避稅收問題的嚴重性，更是從一個側面證明了綜合征稅的困難。

　　(作者為中國社會科學院財貿所研究員)