本刊記者 張艷玲 蘭方

　　比集體土地上建公租房更進一步，為小產權房的非農用途的合法租賃打開缺口

　　隆冬時節，工人仍忙著在昌平區北七家鎮海鶄落村西工地上挖槽、打樁。這個在2010年12月16日開工的工程，將成為政府許可下北京市首個在集體土地上建設的租賃房。

　　此前2010年11月18日，北京市副市長陳剛公開宣稱：“北京在集體土地上建設租賃房的試點方案已經市政府批準，國土部也已初步同意北京的申請，目前正在等待國土部批準。”陳剛表示，已經有包括唐家嶺在內的五個農村集體經濟組織提出申請，要建設1萬多套租賃住房。

　　據本刊記者了解，這個試點方案已獲國土資源部特批。此次試點，比之前輿論高度關注的集體土地建公租房試點又邁進一步。北京市國土資源局副局長謝俊奇2011年1月6日對本刊記者表示，公租房主要是政府投資建設，而租賃房的投資建設，可以由村集體來主導。

　　中國土地學會副理事長黃小虎認為，這樣做突破了現有法律限制，其實是對符合規劃的“小產權房”開了口子。這不僅能解決政府建保障性住房的資金和土地難題，還能提高農民收入。

　　“小產權”租賃獲特批

　　海鶄落村臨近地鐵5號線天通苑南站，隸屬昌平區北七家鎮。上述租賃房試點，距快速公交3號線站點僅1公里，距地鐵5號線天通苑站不到3公里。

　　海鶄落村村委副書記翟建林告訴本刊記者，項目完全由村集體出資建設，主要配租對象是緊鄰村東的中關村科技園內企業。租金將參照市場價格，由科技園企業和村委會協商后簽訂。

　　2010年10月27日，北京市住房保障工作領導小組辦公室聯席會議要求，海鶄落村集體租賃房由村集體組織自建、自管，土地為集體性質不變，建成后不分割辦理產權，“只租不賣”。

　　海鶄落村黨委書記茹盈表示，為了保證村民能獲得永久收入，村建租賃房也愿意“只租不賣”，由市場調節房租，所得收益歸村民集體所有。今后，項目所獲租金，除了30%用于集體再發展，其他按照股份分紅給農民。

　　中國現有土地法律法規框架下，土地按性質可分為城市的國有土地和農村的集體土地。農村土地只有在征用為國有土地改變性質后才能進入土地市場“招拍掛”。隨著城市化推進，大量集體土地被納入城市規劃圈，但只要性質不變就不允許上市交易。《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

　　在集體土地上建成的房屋，因沒有國家頒發的房屋產權證，被稱為“小產權房”。“小產權房”的租售行為歷來受到中央政府明令禁止，甚至掛牌督辦。無奈法難責眾，各地屢禁不止。

　　海鶄落村的集體租賃房則經過了特批。不僅得到北京市各級政府部門同意，且為加快審批速度，還開通了五項“綠色通道”。

　　茹盈告訴本刊記者，海鶄落村建出租房方案上報后，昌平區委予以重視。2010年4月，北京市市委書記劉淇到海鶄落村調研，口頭同意了試點方案，并同意海鶄落村可以邊建設邊辦手續。此后，北京市組織有關部門四次召開協調會，現場商討海鶄落村在推進過程中遇到的困難，現場解決，特事特辦。

　　試點項目按照城市規劃建設。具體包括兩個地塊，用地面積約330畝，總建筑面積約48.98萬平米，提供住房約7800套。開工的一期項目，約建1700套住房，主要為四五十平方米的一居室和約70平方米兩居室。一期2011年10月前入住；二期工程也計劃在3至5年內完成。

　　租賃房將配建學校、幼兒園、公共食堂等，并將配備面積超過10萬平方米的商業項目。周邊還將建設平海路、規劃九路等4條市政道路，引進多條公交線路，配備通往地鐵的擺渡車。

　　低價住房供應短缺

　　在一些村民看來，村集體土地租賃房能獲得試點批準，是村民意愿和市場需求以及政府意志的結合。

　　面對房價高企，2010年國務院要求遏制房地產市場價格過快上漲，增加保障性住房建設。北京市承諾2010年將保障性住房用地供應加大到住房供地面積的50%；同時，政府將把一級土地出讓收入的一半約300億元，用于保障性住房建設。

　　問題在于，政府投資建設的保障性住房數量有限，且主要供應具有北京市戶口的機關事業單位的特定人群。最需要低價住房的中低收入外來人口被排除在外，這部分人只好寄住在北京市城鄉接合部的廉價村屋中。

　　海鶄落村所屬的北七家鎮，是規劃中京北中軸線上城鄉接合部的重點地區，聚集了大量外地流動人口，其轄區內村民近70%的收入來自于自建房屋出租收益。

　　2009年，因人口密集、秩序混亂，海鶄落村納入北京市舊村改造，拆遷隨之到來。北京市政府提出規劃，要以海淀區、昌平區南部地區構成的中關村核心區為依托，整合未來科技城、生命科技園等空間資源，加快建設北部研發服務和高新技術產業聚集區。

　　隨著城鄉接合部改造啟動，原有自發的住房供應體系也被打破，外來人口的住房問題更加突出。

　　根據《海鶄落村集體租賃房建設項目申請報告》，隨著北部研發服務和高新技術產業聚集區的開發建設，海鶄落村周邊的嶺上村、北七家村等首先啟動拆遷，村內大量外來流動人口和拆遷村民面臨對周轉房的需求。此外，落戶后的中關村科技園企業，也有解決職工住房需求。

　　與此同時，對于海鶄落村而言，拆遷后，村民集中上樓，村里將騰退出一千多畝產業用地，村民原來賴以生存的房租收入也將消失。“如何確保村民的收入，如何發展村集體產業用地，成為全村關心的大事。”茹盈說。

　　茹盈認為，拆遷改造給北七家鎮和海鶄落村提供了史無前例的機遇。他表示，與其讓村民建房出租，不如由村集體統一建房后出租管理，既保證了村民的可持續性收入，也更加規范。“賣一畝地只有幾十萬元，頂多再給村民農轉居，而且賣一分少一分。”茹盈對本刊記者說，村民已不愿單純賣地，而是希望將土地變成永久資產。

　　因此，2010年3月16日，海鶄落村召開村民代表大會，決定利用自有資金在村屬西北集體建設用地上建公租房，只用于出租，不對外出售。并明確該地塊為村集體所有，不參與任何性質的征地、開發。

　　村民自發形成的方案，與市場對低價住房的剛性需求正相契合。北京市黨委研究室一不愿透露姓名人士認為，城鄉接合部聚集了大量流動人口，村民自發建房出租難以阻擋，且存在很多治安問題，需要在改造過程中將其納入管理規范。他認為，村集體建設用地可以搞經營， “只要不買賣，就不違法”。

　　從公租房到租賃房

　　北京市一度提出以公租房建設來滿足上述中低收入外來人口的住房需求。在2010年“兩會”時，北京市中關村科技園區管委會黨組書記趙鳳桐曾公開表示，隨著中關村科技園北擴，需要在北部地區建設30萬平方米的公共租賃房，用于產業園區高科技人才的周轉用房。

　　但據一接近北京市住房和城鄉建設委員會(下稱住建委)人士透露，在寸土寸金的北京，土地和資金都是擺在眼前的困難，政府投資建設的公租房數量并不多。

　　最早納入北京城鄉接合部改造的北塢村和唐家嶺，在2010年初即提出建設針對外來流動人口“公寓”，受北京市政府認可，并計劃納入公租房管理。終因投資問題沒有著落而一拖再拖，甚至北塢項目一度傳來“停建”的消息。

　　在集體土地上由村集體自行投資建設面向外來人口的租賃房，增加了籌集渠道，解決了政府的難題。海鶄落村的方案，受到昌平區政府和中關村科技園企業的歡迎。北京市黨委研究室上述人士表示，這是“一件好事”，中央和市政府應給予支持。

　　不過，具體操作模式仍有爭議。土地性質一直是爭論的焦點。一種觀點認為，應該賦予集體土地和國有土地相同的權利，在嚴控土地用途的前提下，允許集體土地建房出租，可以讓農民更好分享城市化成果；反對者則認為，此舉與現有法律沖突，土地性質可以空轉為國有后交給村集體產業建設。最終，北京市政府選擇了折中的方案，兩種土地性質分別試點。

　　基層意見則傾向于質疑租金定價。接近北京市住建委的人士透露，政策最初的設想，是將集體土地租賃房納入公租房體系，政府不投入、也沒有相應補貼。在他看來，允許在集體土地上建公租房，已經是政策上“網開一面”，且無需繳納土地出讓金。這種出租房只有建筑安裝成本，成本低，因此由政府制定低于市場的租金“合情合理”。

　　村集體對此并不滿意。北塢村黨委副書記郭玉明曾透露，按規劃建2萬平方米流動人口公寓，以目前市場價估算，每年可帶來1500萬元收益，但這遠遠比不上其他物業“劃算”。北塢村黨支部書記張泉對本刊記者表示，政府投資建設，才能稱之為公租房，有權力控制價格。“現在政府既不投資、又沒有補貼，我們就要走市場價格。”

　　海鶄落村最初方案設計、審批使用的名稱均為“公租房”。2010年10月，在北京市組織的協調會上，政府主動將“公租房”更名為“集體土地租賃房”。一位不愿透露姓名的專家認為，名稱的變化，表明政府角色的調整，將集體土地租賃房的財產權完全還給村集體。上述接近北京市住建委人士也稱，相比公租房，集體土地租賃房的提法更加靈活，規避了原本與公租房規定很多沖突之處。

　　翟建林表示，因土地一天比一天“金貴”，海鶄落村的集體土地租賃房滿足了中關村科技園職工住房需求。

　　集體土地租賃房的未來

　　盡管理論界給予集體土地租賃房試點高度評價，北京市各級政府部門仍謹慎、低調。其未來前景很大程度上取決于政府的姿態。一位不愿透露姓名的國土資源部官員表示，“北京市政府希望促成此事，國土部門也只能允許試點，觀望進展”。

　　本刊記者在采訪中了解到，北京市核心區周邊村鎮實際上存在許多未經土地部門批準便自行建設出租的小產權房項目。例如在北京市大興區西紅門鎮鎮政府附近，就有幾棟看似平凡的四層小樓，也打著“公租房”名號吸引人們的目光。與周遭的農房相比，廉租公寓干凈敞亮，20平方米—50平方米的小戶型裝修現代，24小時保安保潔，距離剛剛落成的地鐵大興線僅10分鐘路程。房客一次性支付20年房租，平均每月不過400—500元的租金。

　　此類“對三方有利”的租賃房，正是地產商向村集體租用建設用地建造的“小產權房”。在有關政府部門看來，屬于地產商踩著模糊的法律邊界、“以租代售”的不規范行為。這類“小產權房”隨時面臨著違章拆除的風險，而租客權益也難以得到有效的法律保障。即便如此，“山寨”公租房仍屢禁不止，供需兩旺。

　　北京市目前的試點，為這些“山寨”帶來了“轉正”的可能性，不少村鎮態度十分積極。大興區老三余村村委書記王長祥告訴本刊記者，老三余村已多次向鎮、區政府申請，在村內空地上建房出租，但因該地塊用于種植蔬菜的農用地屬性不符合規劃，尚未被批準。

　　上述不愿透露姓名的學者稱，允許在集體土地上建租賃房，既滿足低收入者住房需求，又能增加村民的財產收入，還可彌補政府建設保障性住房所需資金和土地的短缺，可謂“一石三鳥”。

　　他認為，“小產權房”有不同類型。對于那些建設在耕地上，且未經過審批的項目，應嚴格禁止。但農民利用集體建設用地建設用于出租的商品房，解決了政府投資建設的資金和土地難題。如果納入保障房體系進行管理，需要先進行征地程序，還不如讓農民自己出租。

　　謝俊奇也表示，“小產權房”遭禁是因其會對城市房地產造成沖擊，但目前試點的集體建設租賃房，“既沒有違背大的政策和法規，也沒有對城市房地產造成沖擊”。

　　黃小虎則強調，在城市周邊，小產權房確實存在質量低下、與現有法律沖突等諸多問題。現行法律不允許其合法存在，但實際上小產權房屢禁不止。與其如此，不如在完善管理制度和進入門檻的前提下予以放行，將其建設和運營納入規范軌道。