秦暉

　　親愛的讀者：

　　這些年來我國在改革開放中扭轉政府對社會、對民眾權力過大(主要是不受制約)責任過小(主要是不可問責)的積弊，應該說是取得了一定的進展。就前者而言，如“孫志剛事件”后強制收容法正式廢除，對“無證”的外來打工者 “查獲”后一般是改拘禁為罰款，許多地方開始實行“想來就來，想走就走”的救濟新政，開始了從“怠而貧者舉以為收孥”的“舊濟貧法”向“窮人有流動之權，政府有救濟之責”的“新濟貧法”過渡的進程。就后者而言，政府的“公共服務責任”開始成為熱門話題。所謂行政改革中的“問責”制雖然主要還是傳統的上級問下級之責，公民對政府問責的體制遠未形成，但公民對政府問責的聲音已經可以出現。特別是近年來政府好談民生，不像過去那樣只講GDP。教育、醫療、低保、養老等問題上的政府責任也逐漸成為共識，并且為落實這些責任進行了積極的探索。中國雖然“離福利國家還有十萬八千里”，但過去那種把“福利”看作“在上者的‘待遇’，對下民的‘恩典’，給了你得謝恩，不給你也別怨”的狀態正在改變。

　　但是這樣的發展仍然是很不確定的。從2008年以來，我國實行以擴張投資來拉動經濟的“反危機”政策，中央4萬億、地方10多萬億的錢砸下去，各地一片“大干快上”之聲，各方面的投資都“超額”，但惟獨真正的“保障房”雖然被宣傳得很熱，實際運作中卻明顯被冷落。2008年在投資“大躍進”背景下，10月底卻曝出保障性住房投資僅完成年計劃的20%多，且全國30多個省市無一達到計劃進度的新聞。到了年底上述報道不見了下文，也不知全年完成了多少。但我們知道接下來的2009年，審計部抽查19個省市448個新建廉租住房和10個棚戶區改造項目，截至2009年底，分別僅完成計劃投資額的41%和42%。北京等22個城市未按規定從土地出讓凈收益中提取至少10%作為廉租住房保障資金。2007年至2009年，這些城市共計少提取146.23億元，并且有1.5億元廉租房保障金被挪用。該年全國土地出讓收入總額中，用于廉租房建設的僅占總支出的1.5%，遠遠低于國家設定的“不得低于10%”的標準。以至于人們說：這個“不低于”的底線已經成了夠不著的天際線。

　　不僅如此，在“保障性住房”這個大盤子里還奧妙無窮。總的來講，在這個盤子中“濟貧”目的相對明確的廉租房比含義模糊的“經濟適用房”更受冷遇。幾年前我國基本上是只有后者沒有前者。不少城市以解決 “中低收入者”住房的名義從農民那里強行圈地，卻蓋起大片窮人買不起、富人占便宜的“廉價豪宅”，即所謂“經濟適用房”。有人居然還津津樂道說幸虧騙了窮人一把，“天通苑歪打正著沒成巨型貧民窟”，他們說：“如果天通苑……真的像一些群眾要求的那樣建成全部都是80平米以下的小戶型，全都賣給低收入的貧困戶，建成幾十萬人的巨型貧民窟的話”就將產生什么什么問題。欺騙貧困戶居然是“正著”，搶農民的地給富人建廉價豪宅，還美其名曰避免了“貧民窟”，全世界哪里去找如此典型的“負福利”？

　　這兩年政策有所變化，一是“經適房”規定了面積上限，嚴格了買者資格審查；二是“保障性住房”的提倡重點從經適房轉向了廉租房。一些城市開始標榜自己完成了多少廉租房，而經適房卻蓋得甚少。但是，多數城市仍然是熱衷于蓋經適房，同時卻熱衷于“宣傳”廉租房，甚至出現一些廉租房小區尚未開建已報“竣工”、以廉租房規劃索取財政補助卻挪作他用等怪事。

　　而與此同時，開始受到限制的“經濟適用房”卻越來越向官員傾斜。在平民購房資格嚴格化 (這是好事)的同時，“公務員經適房”(或曰 “集資房”、“單位自建經適房”、“定向開發”住宅、單位“團購”房等等)這兩年卻空前地泛濫起來。從北京到各省，與舊時“宿舍大院”景觀迥異、價廉質優、房大地段佳的“公務員經濟適用房小區”或老百姓所說的“官員小區”遍地開花。無論何種名目，大都是內定的開發商，以極低的價格“拍”下土地，建好房子以極低的價格讓機關“團購”，再按官階分給“公仆”。就在10月底保障房投資只完成20%多的新聞出鏡不久，東北某些“單位”已經把“集資房”蓋到了海南三亞。而筆者認識的一位在某省會供職的朋友，官僅副處，本分老實，原有不錯的住宅，今年初被告知“單位”又有便宜房，按級別他可再“購”270平方米。他選了100平方米和180平方米的兩套，多出的10平方米他老老實實地按商品房付了差價。“要是別人也就馬虎過去了”。已有住房再要兩套何用？他說和別人一樣，都是打算出租的。

　　無怪乎有學者稱：“如今老百姓的住房的確是商品化了，想住房嗎？拿錢來！父母把終生的積蓄給子女買房；父母沒有能力的，年輕人身負銀行巨債，成了‘房奴’。買房成了老百姓最沉重的負擔。而官員呢？‘計劃經濟的最后晚餐’永遠吃不完！”這位學者在北京某“公務員經適房”小區計算出，一名局級干部若在該處“買”一套房子，即便在把原有“房改時已達標住房”無償退還的情況下，他仍可獲得252萬元的差價。這已經是多少套廉租房的價值！如果原房不退(經常如此)，所得就更不用說了。

　　在未來將開征物業稅的情況下，這種“官員廉價豪宅”的存在還將帶來極大的稅制扭曲和不公。因為在以物業價值為計征標準的條件下，“廉價豪宅”極有可能成為避稅豪宅，所謂“集資房”之類的產權模糊性也有可能成為避稅借口。果真如此的話，原來作為重大公平措施之一設計的物業稅將因官員大量避稅而被扭曲為權貴對民間的橫征暴斂，而官員的一次性特權將發展成為永久性的尋租之具，“計劃經濟的最后晚餐”不僅吃不完，權貴資本主義的盛宴也終無了日。其后果不堪設想！

　　另一方面，廉租房建設不僅在熱鬧的宣傳背后面臨實質性的冷遇，而且其制度性的扭曲也不容忽視。媒體不時報道的違規租售之類尚屬小者。根本問題還在于廉租房如今基本上仍是以戶籍居民中的窮人為申請者，而與當代城市化大潮中2億進城 “農民工”、尤其是越來越成為主體的“第二代農民工”的安家需求沒什么關系。可是缺了這一塊，住房福利要擺脫“負福利”狀態是不可能的。

　　最近一些城市，如重慶、昆明等提出要為農民工建廉租房，這個動向值得稱贊。但是，不要說如今這還只是計劃，何時能夠兌現還遙遙無期，即便開始兌現了，其幫助的對象仍然是“農民工”群體中的“上層”。因為申請人必須先取得“暫住”(現在一些城市改稱“居住”)資格，而這又要求有相當的門檻，如 “穩定的工作”、“固定的合法住處”之類。我國許多城市，尤其是北京、上海、深圳等“一線城市”，往往在把“合法住處”的門檻定得很高的同時，有意無意地默認一個龐大的“不達標”群體存在，平時用他們滿足城市對于 “苦力”或低賤職業(如收破爛)的需要，一旦認為他們礙事了，要“清理城中村”開發房地產了，趕走他們也容易。因為他們達不到申請“暫住證”的門檻，是連“暫住”權利也沒有的。

　　例如在中國最大城市上海，2004年有53.5%的外來務工人員住集體宿舍和工棚，其余46.5%則主要是租房住，以租郊區農民私房為主。耐人尋味的是：上海規定私屋出租人均面積必須達到7平方米才“合法”，而且不能合租。而“在本市有合法固定的居住場所”則是申請《上海市暫住證》的必要條件。但在上海市的上述打工租房者中，達不到這個 “合法”標準的達46.8%。也就是說，在只有少部分農民工能夠租房住的同時，這些人中的近半數的租房還屬于“非法”。換言之，理論上他們都可能因為住得差而被驅逐——而不是因為住得差而獲得幫助！

　　即便對于有 “居住”資格的農民工，而且城市愿意逐步將廉租房政策惠及他們，通常也都以僧多粥少為由，擬采取“分配”制而非搖號制來確定申請人，即把很少的廉租房指標分到各用工單位，用以安排單位青睞的優秀農民工，就好像過去獎勵勞動模范一般。但是，獎勵勞模雖是好事，也應該做，卻絕非福利，也不該由納稅人出錢。因為所謂福利，就其性質而言是“按需分配”、照顧弱者的，而不是“按勞分配”、獎勵強者的。喪失勞動能力的人比勞動模范更需要照顧，失業者比在業者更需要照顧，“非正規就業”而且收入更低者比正規就業而且收入不低者更需要照顧。也只有這種照顧才需要社會出錢。如果是企業獎勵它“用得著”的人才，它應該自己出錢才對。而且這種事也與社會福利無關。過去許多企業就曾對農民工中的佼佼者提供過較好的住房條件，如安排“夫妻房”，甚至個別農民工被提拔到管理層后享受相應住房待遇。但從未有人把這視為社會福利。

　　總之，廉租房不給農民工(或只給農民工中的“勞模”)，經適房優先公務員，而且“公務員經適房”又是“經”得驚人，“適”到豪華。這類制度缺陷嚴重地扭曲了我們的住房保障建設。在國際上，福利政策都具有幫助弱者、減少不平等的再分配功能。“高福利”國家可以顯著減少不平等，“低福利”或傾向于自由競爭的國家，不平等的減少就不那么顯著。但是這種再分配至少不會增加不平等。“低福利”國家只照顧最弱者，而高福利國家不太弱的也可以得到保障，甚至全民都享受保障。但不可能只照顧強者。

　　而改革前我國的“福利”與特權掛鉤，福利覆蓋面從最強者開始，初始分配或許比較平均，“再分配”卻增加了不平等。我把這種狀況叫做“負福利”，改革就是要使中國走出負福利狀態。這當然不能一蹴而就，但至少不能倒過來加劇負福利。無論是住房，還是醫療、教育、養老等方面的改革，都要對此格外注意。經濟自由主義者反對高福利，在我國首先應當指的是反對特權福利，而左派主張增加平等，在我國就應當首先為最弱者爭取福利。前者不可能贊成 “經適房優先公務員”，后者不應該同意 “廉租房不給農民工”，我們應當共同防止負福利的加劇，到了福利機制由負轉正后，高福利還是低福利才能成為真問題。

　　秦暉

　　清華大學人文社會科學學院歷史系教授、博士生導師。致力于結合歷史與現實研究，在結合社會調查與歷史文獻分析的基礎上建立農民學。他主持了一系列鄉村調查，主編了《農民學叢書》首批六本。目前研究的重點：歷史與現實中的農業、土地、農民問題，前工業社會的不同模式，轉型社會研究

　　來源：經濟觀察網

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