記者 柳立

　　本期做客嘉賓：中國社會科學院金融研究所保險研究室主任 郭金龍

　　21世紀以來，全球養老基金資產規模迅速擴大。2001~2007年間，全球養老基金資產從17.1萬億美元上升到31.7萬億美元，增長了85.4％。2008年，全球養老基金規模降至25.9萬億美元。2009年，隨著全球資本市場的回暖，全球養老基金資產回升至29.5萬億美元。在我國，僅構成養老基金三大部分之一的全國社會保障基金已由2000年的200.6億元增至2009的6927.73億元，9年間增長了33.58倍。有專家認為，養老保險基金將成為影響一國經濟乃至國際金融市場最重要的機構投資者。日前，記者就養老基金管理的一些相關問題采訪了中國社會科學院金融研究所所長助理、保險與社會保障研究室主任郭金龍研究員。

　　全球養老基金現況及其管理

　　記者：新世紀以來，全球養老基金資產規模迅速擴大，2001~2007年，7年時間里全球養老基金資產增長了85.4％，2009年，隨著世界經濟的回暖，全球養老基金資產也開始回升。大多數經合組織國家養老基金占GDP的比重呈上升趨勢。請您詳細介紹一下全球養老基金的情況。

　　郭金龍：全球養老基金主要集中在經濟發達國家。美國、英國、加拿大、荷蘭、澳大利亞的經濟發達程度高，均建立了包括公共養老金、補充養老金和個人養老儲蓄的多支柱養老體系，補充養老計劃和個人養老儲蓄大多采用積累制。2007年底，全球養老基金主要集中在美國、英國、加拿大、荷蘭、澳大利亞和日本。其中，美國養老基金規模最大，達到20.24萬億美元，占全球養老基金比例為63.93％。

　　世界各國的養老基金管理模式大致可分為三種:一類是建立養老保險信托管理基金，信托基金的管理由基金董事會負責實施，基金的營運與管理具有相對獨立性，如美國；另一類是以建立養老保險基金會的方式實施基金管理和運營，這種方法既管理養老金的日常支付，亦管理基金的投資運營事宜；還有一類是完全商業化經營管理模式，它以個人賬戶為基礎，以私營化經營管理為特征。三種管理方式各有利弊，選擇什么樣的管理方式作為養老保險基金的投資載體，這取決于各國養老保險基金投資的需要和金融市場的現實。

　　全球養老基金的管理機構類型也多種多樣。這些機構包括補充養老金管理機構、保險公司、儲備基金管理機構、投資公司、銀行，等等。截至2007年底，全球養老基金資產中，補充養老金管理機構持有約17.7萬億美元，占全球養老基金的57％，是管理養老基金資產規模最大的一類機構，其次是保險公司、投資公司、銀行等。

　　在全球養老基金和計劃、投資信托、共同基金等的管理中，“謹慎”原則是投資管理的基本原則。在謹慎原則基礎上，全球養老基金投資已經形成了“數量限制”規則和“謹慎人”規則兩種基本投資監管模式以及衍生的混合監管模式。“數量限制”規則是目前世界大多數國家廣泛采用的養老基金投資監管模式。所謂“數量限制”規則是指養老基金對特定資產類的投資進行數量或比例限制。目前大部分歐洲大陸國家和發展中國家采用“數量限制”型養老基金投資監管規則。英美法系國家在養老基金的投資監管上遵循“謹慎人”規則，以美國、英國和澳大利亞最為典型。按照“謹慎人”規則，在這些國家，對養老基金的資產組合沒有太多限制，一般只對發行人、各類投資工具、風險、所有權集中進行規定，而不規定資產持有類別的上限和下限；但加拿大、意大利等國在“謹慎人”規則的基礎上也融入了“數量限制”的因素。

　　在目前各國的養老基金資產組合中，養老基金不僅通過股票和債券投資于資本市場，而且通過持有現金和貸款支持投資于貨幣市場，以及通過不動產的持有投資于房地產市場。

　　根據歷史數據分析，盡管從短期看養老基金投資會出現較大幅度的虧損，但其長期平滑后的投資績效仍然非常可觀。例如，過去15年間，瑞典養老金的年均名義回報率達到11.8%，扣除通脹實際回報率為8.5%，美國和英國分別達到10.6%和9.2%，其實際回報率均為6.1%，澳大利亞的10年和5年年均回報率也分別達到約3.5%和4.7%。從兩種監管模式下養老基金的投資效果來看，“謹慎人”規則下在收益率和風險上優于“數量限制”規則。

　　我國養老基金現狀和問題

　　記者：目前在我國，養老基金主要包含三個部分：企業職工基本養老保險基金、補充養老保險基金（又稱企業年金）和全國社會保障基金。此外，商業養老保險基金也是養老基金的重要組成部分。目前它們的規模和運營狀況如何？

　　郭金龍：由全國社會保障基金理事會管理的社會保障基金，其權益規模增長顯著，已由2000年的200.6億元增至2009的6927.73億元，9年間增長了33.58倍。自實行“統賬結合”的部分積累養老保險制度以來，我國基本養老保險基金積累迅速增加，2000年末積累還不足千億元，到2009年末累計結存已達12526億元。據統計，2000年全國企業年金結余為192億元，截至2009年底，結余規模則達到2533億元。2009年全國參加企業年金的人數是1179萬人，僅占2.2億參加基本養老人數的5%，占全國總人口的比例則不足1％，維持在一個很低的水平上。1997年，“統賬結合”開始正式推行，但實際上個人賬戶并沒有實現基金積累；2000年，我國開始在遼寧進行社保試點改革，“做實個人賬戶”是改革的一項重要內容；2009年末，遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省市共積累基本養老保險個人賬戶基金1569億元。其中，全國社保基金理事會管理的個人賬戶基金余額為439.59億元。

　　由于我國養老金各組成部分的性質不同，其投資運營的特點也不同。

　　全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰略儲備，主要用于彌補我國人口老齡化高峰時期的社會保障需要。從投資方向看，全國社保基金按規定比例投資于有固定收益的各類債券和存款、股票、實業等。基金自成立以來的累計投資收益額2448.59億元，年均投資收益率為9.75％。

　　我國目前對基本養老保險基金的投資采取嚴厲的限制措施，規定基本養老金的基金結余額預留2個月的支出費用外，應全部購買國家債券和存入銀行專戶，任何地區、部門、單位和個人不得動用基金結余進行其他任何形式的直接或間接投資。

　　比較而言，企業補充養老保險(企業年金基金)的投資運營具有更為靈活的特征，投資渠道相對多元化。我國企業年金市場化管理運營開始于2005年8月，幾年來的表現還算不錯。2008年度的大熊市中，企業年金加權平均收益率為-1.83%，與公募基金超過30%的虧損相比，這一成績十分耀眼。2009年我國企業年金基金取得了7.78%的投資收益。

　　通過多年的實踐與發展，目前，我國養老基金管理中還存在一些問題：

　　一是有關養老保險的法律制度不健全。我國養老保險的法律制度不健全，違規使用現象嚴重。《社會保險法》和《社會保險基金監督管理條例》等遲遲未能出臺，影響了養老保險基金管理的規范性。《社會保險基金監督管理暫行辦法》（2001）立法層次低，適用范圍窄，保障措施少，其有些條款已經不合時宜。由于法律不健全，導致相應的法律監督機制不完善，社會養老保險基金（社保金）被挪用、擠占現象嚴重，更有甚者一些地方政府擅自動用社保金蓋樓、炒股等。同時政府各個部門的行政行為各自為政，缺乏協調。

　　二是養老基金積累不足，結構欠合理。社會養老保險的覆蓋范圍過窄，基金積累不足。在我國，真正享受基本養老保險的對象主要集中在黨政機關、事業單位、國有企業和部分城鎮企業職工。城鎮中還有許多單位沒有納入或者事實上沒有納入養老體系，農村養老基金的積累規模更是微乎其微。我國養老基金的結構也欠合理。社會統籌賬戶資本比重過大，個人賬戶比重過小。與此相對應，我國養老保險金的企業繳費率偏高。

　　三是我國養老保險基金的投資渠道狹小。我國養老保險基金的投資渠道狹小。2001年《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》允許社保基金入市，2004年社保基金才真正入了股市，但入市比例受限。目前我國的社會保障基金按規定在留足2個月的支付準備后絕大部分的投資是國債或存入銀行；企業年金可實行市場化運營，但也主要是存入銀行和購買國家債券，投資渠道急需多元化；地方管理的基本養老保險基金目前只允許存銀行、買國債，即以安全性考慮為主，不能做其他投資運營。

　　四是我國養老保險基金的投資收益低，缺乏穩定性。從基本養老金的收益來看。基本養老金的基金結余額預留2個月的支出費用外，應全部購買國家債券和存入銀行專戶。養老保險基金的投資收益不理想。從全國社保基金的收益來看，由于投資管理模式不佳、資本市場發育不完善、基金規模小等方面的原因，其基金投資收益并不理想，且收益缺乏穩定性。企業年金自2005年8月開始市場化管理運營以來，基本實現了保值增值，但收益率并不樂觀。

　　五是轉制成本導致的隱性債務與“個人賬戶”空賬問題。舊體制遺留下來的養老金隱性債務，規模巨大。由于我國社保基金制度發展歷史遺留的隱性負債問題，當前的“社會統籌”已經導致了“個人賬戶”的空賬，盡管在進行做實個人賬戶的試點工作，但基金缺口仍然很大，空賬問題遠未解決。

　　六是基金管理缺乏有效的監督制約機制。由于缺乏健全的法律和監督機制，相關部門職責不清，導致基金管理分散，監管不力。目前，負責養老保險基金管理的是地方各級社會保險經辦機構，負責基金監管的主要是勞動保障行政機構的基金監管部門，兩者在行政上的關系都隸屬于人力資源社會保障部門。多年來，人力資源社會保障部門集政策制定、費用收繳、投資運作、檢查監管等權力于一身。這種管理體制，缺乏有效的制約和再監督機制。其次，基金缺乏有效的外部監督，審計部門和財政監督部門共同監管往往組織不力、效率不高，弱化了監督效果。

　　促進我國養老基金管理的建議

　　記者：您認為，我國養老基金管理體制的完善，應當從哪些方面著手？

　　郭金龍：我認為首先，應健全法律體系，加強對養老保險基金的規范化管理。政府研究制定相應的法律、法規和制度，實現養老基金管理的法律化、制度化和規范化。以法律為后盾，用具體的法律條文對養老保險基金管理的各方面進行約束和監督。強化養老保險法律的執行和監督，有法必依，違法必究；依法多渠道籌集社會養老保障基金，確保養老基金的充實和支出；修改制定相應法律法規，合理促進養老基金進入資本市場和其他投資領域，等等。

　　其次，重塑養老基金管理體系，轉變養老基金監管模式。我國養老金隱性債務，規模巨大，為應對日益嚴重的老齡化問題帶來嚴重挑戰。養老基金管理體系的巨大挑戰在于，一方面，我們不確定未來養老金隱性債務的規模和流量，尤其老齡化高峰時期每年需要支付的養老金規模；另一方面，我們沒有為未來養老金隱性債務和養老金支付設計養老基金的管理體系和投資架構。現有養老基金管理體系無法適應越來越規范化、專業化的養老基金管理要求和適應老齡化的挑戰。從養老基金監管模式來說，應采用嚴格的限量監管模式，并從限量監管逐漸轉向審慎性監管。

　　第三，改革基金管理體制，實施分權式養老基金管理模式。將社會統籌部分和個人賬戶部分明確分開，由不同的管理機構進行管理。實現社會保障基金的行政管理權與經營管理權相分離、資產管理權與負債管理權相分離、統籌賬戶資產負債管理權與個人賬戶資產負債管理權相分離。將養老基金的行政管理權交給社會保障管理部門。統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的養老基金信托機構；個人賬戶資產經營管理權交給個人賬戶基金管理專門機構，由其遴選指定投資管理機構（如基金管理公司等）負責基金的投資；統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金進入職工在商業銀行的個人退休金賬戶，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的管理制度。

　　第四，彌補養老基金缺口，做實個人賬戶。通過國家財政撥款、部分國有股權劃撥和國有資產轉讓收入以及自身運營收益等多種渠道解決“隱性債務”和“個人賬戶”空賬問題。其一，可以建立養老保險財政籌備制度。其二，劃撥國有資產，迅速擴大養老基金規模。其三，將一部分國有資產進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。其四，在條件成熟時，可以考慮開征社會保障稅，或在建立新稅種時，規定從中劃出一部分并入養老保險基金。

　　同時，還應推進我國養老基金投資多元化戰略，實行基金商業化管理，提高投資收益；樹立養老基金管理的資產負債匹配管理理念，鼓勵養老基金投資養老保障服務行業；加強對養老基金的風險管理。

　　郭金龍 經濟學博士。現任中國社會科學院金融研究所所長助理、保險研究室主任，研究員,中國社會科學院研究生院教授。中國金融學會常務理事,中國保險學會常務理事。主要研究方向：金融保險與經濟發展。擔任課題負責人和執行負責人承擔的省部級以上課題十多項，作為主要執筆人參與的省部級以上課題數十項。出版專著、合著和譯著十多部，在《金融時報》、《管理世界》、《國際金融研究》、《中國人口科學》、《數量經濟技術經濟研究》、《財貿經濟》、《保險研究》、《中國軟科學》等發表論文100多篇。