Commercial banks avoid risk of government inance

　　with ten strategies

　　文/孫建林

　　據統計，截至2009年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏8個省區的平臺貸款債務率低于60%（平臺債務合計/本省GDP），有10個省市甚至超過了100%。

　　2009年，隨著近10萬億元天量貸款的發放，地方政府融資平臺貸款激增可能導致的高風險問題，已引起了各方面的高度重視。根據銀行監管部門統計，到2009年末地方政府融資平臺貸款余額總額7.4萬億元，同比增幅70%，其中80%為項目貸款，地方債務的增速在我國歷史上從未有過。一些地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已大大超過國際上的認定標準，未來面臨很大的償債壓力。這種高速增量的地方政府貸款，必須引起我們高度注意，以防引發商業銀行不良資產激增的風險。

　　在當前全國新一輪政府主導的基礎設施建設的熱潮中，商業銀行尤其要注意防范政府融資平臺貸款項目的10大風險。

　　一、借款人資質差的風險

　　政府投融資平臺主要有7類：各類開發區、園區投融資平臺、國有資產管理公司、土地儲備中心類公司、城市投資建設公司、財政部門設立的稅費中心、交通運輸類政府投融資平臺、其他類型政府投融資平臺。

　　以上地方政府融資平臺雖然都是注冊的企事業法人，但在組織結構上一般是以政府的資金管理部門為主體。主要存在問題是：

　　管理機構行政化。對于銀行信貸資金的運用、管理、回收沒有嚴密的管理體制，沒有績效的獎懲機制，很容易導致貸款項目出現問題。

　　借款用款相脫離。在很多情況下，政府背景的項目貸款是以政府融資平臺名義借入，由地方政府劃歸項目建設主管單位統一調配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金。平臺類借款人與資金使用人分離，責、權、利不統一，使銀行對貸款的監管成為一個空白。

　　經營模式粗放化。很多借款單位獲得貸款后，缺乏責任心和管理經驗，采用粗放式管理，既不按現代企業管理要求建立賬務，也不按銀行貸款管理要求，報送和提供有關財務資料信息。這種情況讓銀行很難掌握企業經營動向，也難以對借款項目所產生的現金流進行有效控制。

　　人員隊伍不穩定。有些公司的法定負責人和主要業務人員是由政府有關部門人員兼職或由政府有關部門指派。政府平臺貸款期限都較長，而借款機構的人員沒有長期觀念，變動比較快。如果貸款出現問題，或新官不理舊賬、推諉扯皮，或干脆撤銷機構、人去樓空，逃廢債的情況很容易發生。

　　銀行防范攻略：銀行要對借款人的主體資格加以選擇，政府平臺項目的借款人大致分為三類：第一類是具有獨立法人資格、完整財務制度和還款能力，按企業化經營的借款人，如水務、電力、煤氣、熱力等公司；第二類是具有行政管理和企事業雙重功能的主體，如電力局、交通廳、項目建設指揮部等；第三類是為建設項目而臨時成立的項目單位。銀行應優選第一類、謹選第二類、棄選第三類。不受理成立時間短、人員不穩定、管理不嚴密、財務不規范借款人的借款申請。特別不得對資本金不充足的、非正式注冊登記企業的平臺發放貸款。對于各省市按照國務院要求清理規范后的融資平臺公司，凡不再保留融資平臺職能的，銀行不得再發放新的貸款。

　　二、貸款資金挪用的風險

　　有些地方政府融資平臺同時運作的項目數量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進出頻繁，與地方財政往來密切。貸款銀行無法控制貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。

　　被平臺公司挪作他用。或將貸款用于沒有現金流的項目，或充作其他項目的資本金，或用于發工資、納稅。還有的流入典當行、拍賣公司，甚至違規流入樓市、股市，形成風險。有的借款人采用多次轉賬的方式，使銀行難以監控資金流向。

　　銀行防范攻略：要認真調查資金用途，要通過政府部門審批文件、主管部門網站、項目建設報告、實地考察等多種渠道，了解資金的真實用途。對項目的選擇要做到好中選好、優中選優，重點選擇行業和項目風險小，收益較大的項目，如交通、郵電、通信、電網建設等行業。

　　銀行在放款階段要嚴格把關，認真貫徹執行銀監會“三個辦法、一個指引”有關規定，落實好抵質押等各項貸款條件，要核實用款的背景材料，根據項目建設進度放款。對于大的貸款項目，應建立專用管理賬戶，監控資金去向和使用情況。

　　要加強貸后管理，做好對貸款的首次檢查、定期檢查和專項檢查。發現資金使用上的風險苗頭時，要及時查明原因，采取措施，盡快解決。

　　三、總體債務規模失控的風險

　　據統計，截至2009年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏8個省區的平臺貸款債務率低于60%（平臺債務合計/本省GDP），有10個省市甚至超過了100%。

　　許多地方政府建設項目多，資金缺口大，為了多融資金，往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的亂象局面。由于每家銀行難以把握地方政府的總體債務和財政安排的還款資金情況，即使本行貸款項目有還款的現金流，今后也可能被政府統籌平調使用，形成銀行項目還款來源落空的風險。這種投資決策輕率導致后遺癥嚴重風險的實例，全國還會有很多。地方政府融資平臺隱藏的各種潛在風險已成為不爭的事實。

　　銀行防范攻略：要從多種渠道了解當地政府的債務情況，從工商部門了解平臺公司的注冊和入資情況，從銀監統計部門了解各行貸款情況，從人行征信中心了解貸款的償還和資產質量情況，從政府財政部門了解用款和還款的資金安排情況，等等。

　　近年有的省市地方政府已出臺了債務管理辦法。銀行對于地方經濟發展快、債務管理規范、還款意識好、地方財力強、往年償還信用記錄良好、當地金融生態環境好、司法維護銀行債權好的地方政府，銀行可多支持。反之，對債務負擔過重的地方政府融資平臺，以及收益前景不明朗、不穩定的建設項目，要嚴格控制授信。

　　對項目審批時，要嚴格按照銀行的制度、流程、權限、條件辦理。對政府融資平臺貸款的審批，還應考慮銀行貸款規模、存貸比、資本充足率、中長期比例等管理規定。還應控制政府融資平臺貸款在貸款總量中所占的比例。

　　四、后續建設資金不足風險

　　政府建設項目常常是由各方“拼盤”出資，在項目開工后，只要某一方資金不落實、不到位，就會出現半拉子工程。歷史經驗教訓表明，項目資本金和配套資金不到位或不足，使工期拉長、效益下降，甚至失敗的例子不勝枚舉。

　　銀行防范攻略：要事前認真核實建設項目需要的資金總量，落實各方面資金拼盤的來源。對借款人已有的債務總額也應該搞清楚。在建設進程中，要跟蹤檢查后續資金的落實情況，發現問題及時解決。

　　五、貸款期限過長風險

　　政府融資平臺類貸款一般期限較長，而期限越長，不可預見因素越多，銀行風險就越大。國家的產業政策、環保政策，地方政府政策的調整、變動都可能對政府融資平臺企業的經營產生較大影響，導致銀行貸款的風險。

　　有些地方是“一屆政府一屆思路”，超過本屆政府期限的貸款，都會有一定風險。

　　銀行防范攻略：要根據貸款項目和用途科學確定貸款的期限，既要防止貸款期限過長，也要防止短款長用。還可以采用分期還本法，逐步壓縮貸款本金。

　　六、還款來源不落實風險

　　由于許多政府融資平臺業務是政府為了籌集資金而發起的，資金往往用于公益性項目，缺乏良好的經濟效益。也有些雖是經營性或準經營性項目，但經營期限內產生的現金流甚至不能覆蓋貸款利息。第一還款來源不足的，一般是公益性項目，如市政道路建設、城市公園、文化廣場、圖書館、體育場館、光彩工程等，收費十分有限。第二還款來源靠地方政府土地出讓金的來源，主要風險是，地方政府負債率超過警戒線，導致償還貸款困難。地價下跌，也會導致銀行抵押物和還款來源的風險。

　　銀行防范攻略：對還款資金來源要落實清楚。除了建設項目自身的收益和借款人的綜合收益外，還應要求地方政府安排預算內資金、預算外資金用于歸還貸款，并把各種收費收益也納入還款資金來源。對還款來源不落實的不予貸款。

　　以賣土地作為第二還款來源的，要注意政府對土地使用和土地價格的變化情況。

　　七、擔保條件不落實風險

　　2005年，財政部規定：各級地方政府和政府部門對《擔保法》規定之外的任何擔保均屬嚴重違規行為，其擔保責任無效。

　　2006年4月，中國銀監會規定：各級地方政府和政府部門不得以向銀行和項目單位提供擔保和承諾函等形式，作為項目貸款的信用支持。

　　2010年6月，國務院發出通知，要求地方政府嚴格執行《擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

　　另外，抵押擔保還存在的風險是抵押物評估價值過高，抵押手續不落實或根本未落實，使擔保虛設。

　　銀行防范攻略：防止財政部門的無效擔保風險，原則上不予接受，除非有中央財政的確認。但可要求省、市政府授權投資的機構和部門出資設立的全資或控股企業，提供承擔連帶責任的保證擔保。

　　可要求借款人提供各種收費質押，包括：公路收費權、土地出讓權、天然氣收費權、城市道路收費權、城市橋梁收費權、污水處理收費權、自來水收費權、戶外廣告媒體收費權、旅游景門票收費權等多種形式。

　　對于大額銀團貸款，銀行可要求地方政府承擔組織協調還款的責任。包括：(1)采取有效措施協調和解決項目建設期間和還款期間出現的問題。(2)對建設項目的征地、拆遷等提供優惠政策。（3)出臺相應的收費政策。(4)指定有關部門對項目建設條件和履行承諾條件嚴格監督。(5)落實安排項目有關建設資金，落實安排償還項目貸款的預算內外資金，并承諾在貸款履行期間保持政策的連續性，不得因政府領導更替而中止協議執行。(6)協助銀行實行收貸掛鉤，并增加中間業務和存款的歸集量，等等。

　　認真做好對抵押物的評估工作，務必辦好抵押登記手續。

　　八、國家和地方政策性風險

　　由于政府融資平臺貸款業務具有很強的政府背景，因而其政策性、行政性風險較大。

　　國家政策風險主要有：建設項目違反國家“兩高一剩”政策，項目未經國家審批同意，項目資本金比例未達到監管要求，項目開工的合法性批文、土地使用權證等未獲得等。

　　地區政策風險主要有：地方政府換屆、換思路、換規劃，變人、變政策、變規定的情況；原有優惠政策、 收費價格、稅務征收、管理方式的改變等，都將直接影響到項目的效益和銀行貸款的安全。

　　銀行防范攻略：對于融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。認真掌握國家有關法律法規，嚴格按規定受理和審批貸款申請，排除僥幸心理，不打擦邊球，不踩紅線，做到合法合規經營。

　　對于貸款還款來源和擔保條件，務必在本屆政府任期內落實。

　　九、城市基礎設施建設效果差風險

　　由于事前測算拍腦袋決策，“可行性”報告成為“可批性”報告，導致項目建成后達不到預期效益，如公路車流量不足、機場航班起降不多、鐵路客貨運輸量不夠、水庫淤泥、港口廢棄等，經濟效益低下，必然導致還款能力不足風險。

　　銀行防范攻略：在項目調查階段，銀行要建立自己的項目論證隊伍，或聘請外部的專家人員，對建設項目的合理性、必要性、可行性認真審查。在項目建設階段，要定期檢查貸款項目的建設情況。在項目建成階段，要關注項目的運行和財務狀況。對于風險苗頭，要做到早發現、早行動、早化解。

　　十、逃廢銀行債務風險

　　有些地方政府認為企業和項目是地方的，而國有銀行是中央企業，國有銀行的損失都會由中央財政兜底，能多占一塊就多占一塊，一心要將財富留在本地，千方百計逃廢銀行債務。

　　在破產案件中，運用各種名義、各種手段偏袒縱容本地企業，或干涉和妨害地方法院依法審判，極力保護地方企業的利益，而犧牲銀行的利益。

　　銀行防范攻略：2010年6月13日國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中已明確，地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制訂償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

　　而銀行要注意和政府主管金融的部門保持良好關系，及時匯報溝通銀行貸款情況，以在出現問題時得到支持幫助。要落實好各項貸款的法律文件，確保今后發生法律糾紛時銀行能勝訴。要注意跟蹤了解貸款項目的建設情況，做到建成和產生還款效益。要加強貸后檢查管理，發現有逃廢債傾向時，及時采取訴訟保全措施。

　　 （作者為中信銀行總行信貸管理部總經理）