羅漢偉

　　 近日，國內多家媒體都在傳遞一個令人興奮的消息：中國起訴美國的禽肉限制案獲勝了！這個消息源于世界貿易組織（WTO）中美禽肉案專家組日前通過了一個中期報告，基本采納了中國的訴訟請求。據WTO官方報道，專家組最終裁決會在今年7月份公布。

　　本案的事實并不復雜。2009年3月11日，美國總統奧巴馬簽署了《2009年綜合撥款法》。該《法案》第727節規定“根據本法所提供的任何撥款，不得用于制定或執行任何允許美國進口中國禽肉產品的規則”。美國國會以立法的形式從根本上堵死了中國禽肉進入美國市場的可能，把貿易保護主義推到了極致。

　　中國政府和相關企業反應強烈，認為美國的做法違反了關稅及貿易總協定1994第1條關于最惠國待遇的規定，第11條關于普遍取消數量限制的規定，《農業協定》第4.2條關于禁止數量限制“回流”的規定，以及《動植物衛生檢疫措施協定》的一系列條款。由于談判未果，2009年4月17日，中國在WTO起訴美國。同年7月31日，專家組成立。

　　這是美國對中國產品進行歧視性貿易保護主義措施的又一個典型案例，也是中國在WTO首次挑戰美國國會立法，如果勝訴，意義深遠：首先，為中國禽肉產品加工業劈開一條進入美國市場的口子；其次，促使美國對其歧視性貿易保護主義措施認真審視，遏制其霸氣；最后，能增強國人信心，扭轉我們在WTO領域“被訴屢輸”的局面。

　　然而，這僅僅是一種勝訴前的興奮，要真正實現目標，前面的路還很遙遠。

　　“馬拉松訴訟”才剛剛開始

　　根據WTO爭端解決機制 （DSU），案件審理程序包括專家組程序（一審程序）和上訴程序（二審程序）兩個階段。中期報告是專家組程序的一個中間環節，也是核心環節。在對爭端雙方的證據和辯論進行審議之后，專家組會在正式裁決之前向爭端雙方發出中期報告，詳細列明雙方爭議的內容、認定的事實、以及初步結論，同時給爭端雙方一個再次爭辯的機會。如果爭端方對中期報告的某些內容有異議，可以在限定的時間內提出書面請求，專家組會再次召集雙方針對該書面請求進行澄清。相反，如果沒有收到書面請求，這個中期報告就被視為專家組的最終裁決。如果一方不服，可以啟動上訴程序。

　　除了審理程序之外，還有一個執行程序。如果敗訴方無意執行裁決，這個程序會拖延好多年。從法律技術上講，WTO爭端解決機制有三個“漏洞”可以被敗訴方利用。

　　一是根據DSU第21.3條（c）項, 如果雙方對被訴方履行裁決的“合理期間”無法達成一致，可以提交仲裁。至于如何界定個案的“合理期間”，彈性很大。二是根據DSU第21.5條，如果勝訴方認為敗訴方的執行措施沒有符合裁決的要求，雙方又無法達成一致，也可以提交仲裁。實踐中，這個仲裁決定還經常被上訴，等于又重新走了一個審理程序，耗時費力。三是根據DSU第22.6條，如果一方對WTO授權的“報復程度或報復措施本身”有異議，同樣可以提交仲裁。

　　這些錯綜復雜的規程，使許多案件成了“馬拉松訴訟”。比如，歐盟香蕉案持續了13年；加拿大牛奶案持續了6年，僅根據DSU第21.5條的程序就啟動了兩輪；美國山地棉花案也持續了6年，僅執行程序就耗時3年。

　　縱觀美國在WTO訴訟中的整體表現，我們可以說它有“三不怕”：不怕被訴，不怕敗訴，不怕譴責。在WTO成立以來受理的410 起案件中，起訴美國的有110起，美國起訴其他成員國的有94起，有超過半數的案子美國沒有勝訴。對付敗訴，美國有非常豐富的經驗，要么窮盡所有的訴訟程序，要么借口國會通過修正案需要時間，盡量拖延時間，利用訴訟期間，調整國內產業。等到實在無法再拖延必須執行裁決的時候，國內的產業調整早已完成，達到相當的國際競爭力，其他國家的勝訴已經毫無意義，因為已經失去的市場份額再也無法恢復。美國失去的是面子，獲得的是利益。

　　不過，在中美禽肉案中談論執行程序意義不大，因為在美國《2010年綜合撥款法》中，類似條款沒有出現。但是，這并不意味著中國禽肉產品可以很快進入美國市場，美國還有其他方法繼續把中國禽肉產品“拒之門外”。

　　比如：1、可以繼續上訴，拖延執行裁決的時間。2、《動植物衛生檢疫措施協定》規定，進口國有權在一定條件下采用比國際標準更高的標準對進口產品進行限制，美國可以藉此啟動技術壁壘。如果這樣，中國要想打開美國市場，就必須重新起訴，再走一輪訴訟程序。3、即便中國在此案中大獲全勝，美國國會修改了法律，允許中國禽肉產品入境，美國仍然可以采用他們慣用的反傾銷措施、甚至特保措施進行限制。

　　據美國商務部網站的最新消息，6月22日，他們公布了一系列措施，對家畜和家禽產業實行更嚴格的保護，力圖建立更“公平”的市場。這反映美國政府對此高度關注，也從一個側面說明中國家禽產品進入美國市場將會是任重道遠。

　　牽制勝于訴訟

　　DSU是一個非常有用的“游戲規則”，是WTO成員國實現其國家利益的必要條件，但是它不是唯一的條件。在這場游戲中，每一個國家都是現實主義者，都在行使國家經濟主權，都是自私的主體。只有在他們經過權衡認為弊大于利時，才會主動履行裁決，相反，他們會窮盡一切手段規避其法律義務。所以，WTO爭端的實質是一種國家利益的博弈，沒有真正的贏家和輸家。敗訴方首先違反了條約義務，獲得了某種特殊利益才招來訴訟，敗訴后仍然可以延續這種特殊利益，在訴訟上是輸家，但在利益上卻是贏家。反之，勝訴方是訴訟上的贏家，卻失去了很多利益。

　　在訴訟實踐中我們經常見到這樣的例子，一個進口國對一個出口國的產品準備采用貿易救濟措施（如反傾銷、反補貼、特保措施等），這個出口國的訂單會很快下降，甚至已經簽訂的合同也無法履行，一些中小企業隨之倒閉破產，我們稱之為“冷卻效應”。如果出口國是一個很小的欠發達國家并且涉及的產業是其支柱產業，這種“冷卻效應”是致命的。即使出口國是一個抗風險能力很大的國家，等到若干年訴訟之后，以前在進口國的市場份額早已隨風而去。

　　由此，中國在中美禽肉案中肯定能勝訴，但中國的禽肉產業不一定能很快進入美國市場。美國政府部門的決定在很大程度上受制于國會和相關的產業協會，只要后者堅持國內產業保護，我們不敢對這個訴訟的效果抱太高的期望。

　　采用歧視性貿易保護主義措施，不僅嚴重違反了WTO的基本原則，也是對他國經濟主權的蔑視。當前，除了此案之外，美國對華輪胎特保案和歐盟對華皮鞋反傾銷案也屬于此類。依筆者之見，在及時訴諸WTO爭端解決機制同時，更有效的對策應該是充分行使國家經濟主權，“先兵后禮”，對對方的相關產品實行對等的貿易救濟措施，實行有效牽制，增加話語權和談判籌碼，通過談判把相關糾紛“一攬子解決”，會比訴訟更有效。這是一條避免“馬拉松訴訟”的捷徑。

　　本文系《中國經濟周刊》專欄文章,轉載務必注明出處。羅漢偉,法學博士，致力于國際經濟法和WTO法研究，長期關注中美貿易關系。