降蘊彰

　　本報從國家林業局、發改委、財政部方面獲悉，備受外界關注的國有林權改革實施方案近期內將正式對外公開，這預示著，在我國集體林權改革取得成果之后，新一輪的國有林改將全面正式啟動。

　　此前，國有林改只是在黑龍江省伊春市試點，試點面積為8萬公頃。不過，財政部農業司副司長褚利民、發改委農經司的副司長吳曉松都向本報表示，“伊春林改模式”并非未來國有林權改革的方向。

　　他們透露，在即將出臺的方案中，除去與集體林改一樣強調“明晰產權”外，還突出強調要實行“政企分開”。

　　伊春模式是與非

　　2006年6月16日，經國務院批準，伊春成為我國國有林權制度改革的首個試點，按照中央的要求，伊春國有林權改革試點，是在不改變林地國有性質和用途的前提下，選擇8萬公頃的國有商品林試點林地，由林業職工家庭承包經營，把林地的經營權、林木的所有權和處置權交給職工。承包經營期限為50年。

　　伊春林改四年來，最受官方肯定的一點是，通過林權改革，“使得當地林場職工增收致富的渠道進一步拓寬，加快了奔小康的步伐”。

　　據伊春林改經驗介紹，林權制度改革后，承包職工通過發展林下經濟和家庭經濟，涌現出一批木耳、香菇、藥材種植和狐、鹿、林蛙、野豬等特色養殖大戶，年均增加收入3500元以上，林下經濟凈收益預期增長達到42.18%。

　　對于伊春林改通過發展林下經濟和家庭經濟的經驗和做法，中國林業經濟協會秘書長陳根長總結為“離林致富”。他告訴記者，根據林業經濟協會調查掌握的數據，綜合集體林改和國有林改的情況，目前國內80%的林農和林場職工都是靠“離林致富”。

　　不過，在陳根長看來，現在林農和林場職工選擇離林致富，我國林業肯定不能興旺。他分析，目前的情況是，林農和林場職工或者選擇在林地種木耳、種香菇、種藥材，甚至種糧食，或者選擇搞特色養殖，心思根本不在養林護林上。

　　在任職中國林業經濟協會秘書長之前，陳根長的身份是國家林業局政策法規司司長。

　　相關部委主抓國有林權改革的官員對伊春模式也是頗多看法。

　　“事實上，國家林業局對于‘伊春林改模式’這種經營模式一直存有很大異議。”一位知情的林業專家稱。 據悉，對于伊春改革成果中被掩蓋了的很多問題，國家林業局多次派出人員和專家組通過進行實地調查，做了評估，已經掌握了很多事實依據。

　　而在褚利民看來，“伊春林改模式”首先真正需要解決的是政企合一的體制弊端，解決企業又管資源又管采伐，職能不清的狀況，但伊春改革回避了這個主要的矛盾，“他們的改革是把國家的林權分給個人，實際上是私有化的過程，實現私有利益，這完全沒有找到問題的關節點。”

　　褚利民告訴本報，國務院確立伊春林改的初衷，是在不改變林地國有性質和用途的前提下，把部分國有商品林試點林地，分給林業職工家庭承包經營，然后“國家給承包職工一些補償和管理費，并讓職工來發展林下經濟”，這樣，“既起到保護森林生態效應，又提高了林區職工收入”，實現雙重目的。

　　但伊春林權改革過程中超越了中央規定的很多界限，比如，“他們把國家的公益林也分了”；更重要的是，林地并沒有真正分給職工——“表面上看80%是分給了職工，但從獲得林子的面積來看，實際上80%的面積是分給了外人”。

　　“說白了，他們就是鉆了國家資源管理的空子，完全回避了體制本身的問題，該改革的沒去改，不改革的去改，造成國家資源和財產的大量流失。”褚利民明確表示。

　　新方案

　　在即將出臺的新方案中，重點強調的“政企分開”正是伊春試點中未解決的問題。

　　而這，也是難點所在。

　　由于長期積累，導致國有林權體制本身存在很大問題，各種矛盾錯綜復雜。截至目前，國家林業局并沒有一套垂直的資源管理體制，對國有森林資源的管理和監督多是通過省和地方政府實施。這樣，我國森林資源的實際控制權被各地方與部門條塊分割，國家的整體權益基本得不到維護。

　　雖然我國《森林法》明確規定：“森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。”然而“國家”畢竟是一個抽象的概念。森林資源屬于國家所有，而究竟誰又代表“國家”呢？是國務院？國家林業局？還是地方政府？他們之間到底有哪些權利、責任和義務？依據先行的市場經濟體制，中央政府和地方政府是兩個不同的法人，他們共同擁有國家利益，又分別擁有不同的私權、財產所帶來的利益。

　　更為復雜的是，我們國家有4800多個國有林場，長久以來一直實行事業單位企業化管理。可以說，政企不分，是造成國有林產權界限不清晰的主要原因。政企不分的結果是，使得本應該是企業但卻承擔大量的包括公檢法、文教、衛生等政府和社會功能。

　　與其他省份的林業職工屬于事業單位編制不同，伊春的情況又顯得復雜，伊春林業職工是國企身份。在伊春，市政府即伊春市林管局，伊春的市長，也是林管局局長。伊春林管局下屬的17個國有林業局中有13個是政企合一。

　　政企不分導致機構臃腫，人浮于事，效率低下。褚利民告訴記者，僅僅黑龍江森工總局就有2000多名處級干部，龐大的行政管理費使得企業很難承擔下來。“所以說國有林權改的正確路子，就是要在精簡機構，減少管理級次的基礎上，首先實現政企分開。”在這個前提下，進一步把政府資源管理與采伐企業分開。

　　按照褚利民的說法，實行政企分開后，國家林業局將代表國家實行國有林管理，編制國有林經營方案，對林業系統和林業企業實行監督管理。這樣，“林業系統管理資源，企業純粹就是采伐企業；采伐企業與施工隊一樣，通過招投標參與競爭采伐，采伐后的木頭與企業沒有關系，賣木頭與資源管理人沒關系”。“國有林改最終要實現這條路子。”

　　國家林業局的一位官員也表示，簡單地說，推進政企分開就是，“把政府該做的事情與企業該做的事情逐步劃分清楚”，“不斷強化政府，不斷培育市場主體”。

　　該官員還表示，雖然新一輪國有林權改革面臨的問題多，難度大，但國有林權改革已經迫在眉睫，“不能再一直拖下去”。而對于“伊春林改模式”，認為“太復雜，不方便發表意見”。

　　不過，在陳根長看來，對于未來國有林權改革的方向，他認為政企分開是一個改革的內容，但不是關鍵，“目前我國國有林權改革的關鍵點在于，要盡快取消育林資金政策，放寬限額采伐政策”，在此基礎上，真正落實林業生產經營者的財產權、經營權和處置權。

　　來源：經濟觀察網